元治理視角下對城市社區網格化治理多元化的分析

鄭歆譯

摘 要：城市社區網格化作為近年來我國大力推進的一種城市管理創新模式，在主要城市得到了廣泛的試點和應用，深刻地影響著城市管理的理念、方式、體制等各個方面。相較于傳統城市管理中對政府自上而下行政管理和資本支撐的過度依賴，城市社區網格化開始關注日漸繁榮的市場和自治意識逐漸覺醒的居民這兩方的輔助能量，盡管政府行政仍然占據著主導地位，但已然形成了多方共治的態勢。而元治理對政府主導、市場社會共同參與的治理模式的強調，與城市社區網格化的多元化傾向不謀而合。此篇文章就是在元治理的視角下，對城市社區網格化治理多元化趨勢的分析，一些證明文中觀點的實例取材自某市某區某街道網格。

關鍵詞：城市社區；網格化治理；多元化；元治理

一、元治理——當今世界探討治理模式的重要視角

當今的世界仍然處于劇烈的全球化浪潮之中，這就意味的市場經濟的重要性仍在被不斷地放大，民眾受教育的普及性所帶來的自身理性的覺醒也越來越趨于常態，治理模式從經濟結構和人才結構兩大方面都承受著沖擊，從而順其自然地發生了變革。如果說傳統的治理模式是以效率為導向、推行官僚化的行政體制以管控民眾的話，那么全球化浪潮所要求的新興治理模式又是怎樣的呢？

全球化進程中的國際社會要求的不僅僅是依賴和建立在單一主體和單一的治理模式之上的治理，而更要求政府、市場和公民社會三者的共同協同治理。而這種多行為主體協同治理的框架被權威學者們定義為“治理網絡”（Governance network）。然而治理理論認為，治理網絡并不總是成功地促成公共價值生產，一是因為它們未能涵蓋所有受影響的關聯和行為主體，二是因為這些任務和目標都太過含糊或不明確，三是因為文化差異或利益沖突的防止資源交換，四是因為在網絡的戰略與政府的整體戰略之間存在著偏差。研究表明在治理網絡中存在一種同質性傾向，而這種傾向不利于廣泛納入相關的和受影響的行為主體。

也就是說，與市場失靈和政府失靈一樣，治理網絡同樣也會遭到失敗的挑戰。在充分認識到治理網絡失敗的可能性后，最早由杰索普（Bob Jessop）于1997年提出了“元治理”（Meta-governance）這一概念，用來描述這樣一種治理模式——在這種治理模式下，治理主體包含公共當局和其他主要的、有能力的、合法的行為主體，它們不需要對傳統的命令和控制方式進行過多的回復，而是更注重探索如何有效治理治理網絡本身。

因此，元治理被認為是一種“治理的治理”，它的中心主題是如何對政府層級治理、市場治理和社會網絡治理這三種治理模式進行有效的協調，從而發揮出最大化的治理能力，而不是在失敗的設計下使它們的治理能力相互抵消。在治理的過程中，當治理各方（主要是社會公民和市場法人）的談判或者協作遇到了瓶頸，由于他們各自的立場、地位的不同，各自的利益和考慮角度各異造成的分歧。這就會使得原本順利的治理過程遭遇困境，由此就達不到原先預期的治理目標和目的。治理理論強調的是多元主體共同治理，要想在這種多元化的治理體系中達到一個平衡和協調，就要有一個機構來協調各方、做好相應的安排工作。這個機構就是政府，由政府擔任治理中協調主體的治理就是“元治理”①。

元治理為我國的城市治理提供了重要的視角，最集中的體現為如何在堅持政府行政主導地位的前提下，讓市場和公民社會的人力物力、資源資本更有效率地參與進來；政府又如何去設計協調三方、發揮他們最大效用的這樣一種制度安排，從而在維持秩序穩定的前提下提升人民的獲得感。

二、城市社區網格化治理簡述

城市社區網格化治理是“中國經驗”的城市治理創新模式，它是根據我國城市的獨特情況，將一定的行政區劃分為單元網格，通過信息技術實現物聯和人聯，由多元主體參與協作，滿足社區需求，最終優化社區秩序，實現社區和諧發展的過程和機制。即“通過系統整合、信息集成、流程再造、績效評價、合作治理和誠信管理等手段構建的一種新型的、無縫隙的社會管理系統”②。網格化治理的前身是網格化管理，是最早于2004年在北京市東城區提出了一種全新的數字化城市管理模式，它是借助于信息技術和社會力量在政府層級、職能和部門之間進行的一次全方位打通的努力，是帶有中國色彩的城市管理創制。隨后，它自身經歷了從“東城模式”到“舟山模式”的轉變，即只注重管理向管理與服務并重的轉變（這在某種程度上也就是從管理轉向治理），并在上海、南京、青島等各大城市得到了廣泛的試點和應用。在此，筆者以某市某區某街道對“安全社區”的網格化為例，簡略地介紹一下這種治理模式。

某市某區某街道于2010年6月開始全面推行安全社區網格化，即以高校、小區、商業網點、廣場、道路、五小行業等為基本單位，將街道劃分為9個一級網格，下轄40個二級網格、1144個三級網格，每個網格設置具體負責人，其中一級網格負責人由街道機關科長擔任，責任人由社區黨組織書記擔任；二級網格負責人由機關科室人員、社區工作人員擔任；三級網格負責人由駐街單位責任人擔任，將地區所有單位納入安全社區網格工作責任體系，變“被動參與”為“主動開展”。此外，所有城管協管員、保潔員、物業人員、黨小組組長、警員、志愿者等都被納入安全社區網格信息員、戰斗員，每個一級網格明確1名街道領導牽頭，建立“多網合一、一網多格、一格多員、多員聯動”的工作機制，細致分工，明確任務，責任到人，同時，成立網格服務、高校服務、人才服務、物業服務、商業服務、服務業發展六個中心，統籌協調各方資源，集中解決安全社區建設方面的重點難點及復雜性問題。

由街道以“網格化”推進“安全社區”的實例我們可以推演出這樣幾點：

一是該地區的網格化不是一種單調的政府管理，而的確進化為了一種結合多方力量的治理模式，這也符合由管理向管理與服務并重的網格化演進趨勢，因此對該 地區的網格化研究是可以促進我們對城市網格化治理而非單一管理的認識的。

二是網格化落實的過程中往往會體現出這樣幾個特征：行政的主導性——黨政機關工作人員的領導地位依然要得以確認，基層自治機關的工作人員分攤責任；大規模的職能與部門再整合——無論是多層網格的設置，還是工作責任體系的確認，當然還有資源調配中心的設立，都體現了這一點；參與主體的多元性——政府工作人員、城市治理人員、志愿者、高校、企業等等，都可能成為這個治理體系下的參與者，而這一多元化特征，也將是此篇文章接下來要分析的重點。

三、以元治理視角分析社區網格化治理中的多元化

社區網格化治理的多元化主要在參與主體和財力投入這兩個方面得以體現，而財力投入多元化是參與主體多元化衍生產物。以政社資源最大化整合并效用最大化實現為目的而采用的手段，不僅有政府的政策支持和信息管理系統平臺，還有社會組織的參與及社區與駐區單位的共建共享、互惠互利。這改變了過去政府唱主角戲，政府自上而下的行政化管理和社區資源、資本的政府單一供給模式。③

然而，這種變化并不意味著多方地位的完全平等，實際上，政府行政的主導地位依然彰顯于今天的社區網格化治理工作之中。那么這樣的實際運作是否有違多方共治的原則呢？元治理理論恰好可以回答這個問題——元治理對政府主體地位的強調為我國社區網格化實際運作中政府行政的主導性提供了理論支撐。

強調政府元治理主體的重要地位是元治理（meta-governance）最重要的一個基本內涵，也是其區別于新公共管理范疇下的多元治理（multi-governance）的最重要特征。但和以前的“政府中心論”中政府高高在上、統治一切治理的形象又有所不同，元治理提出的將政府請回中心的思想更加側重于責任而非權力，從這種意義上說，政府更像是“同輩中的長者”④。通過設計協作制度，提出遠景設想，以此治理協作，并對治理失靈負責。可以說離開了政府這一中心，各種治理模式的協調是不可能的⑤。盡管元治理為政府的主體地位作了申辯，但它也對元治理的政府主導和先前的政府中心作出了區分。而我國目前社區網格化中的政府行政成分也就是在這個層面上受到了質疑——部分學者觀察到，當前多數城市社區對政府的依賴程度高，在管理與服務過程中仍具有明顯的行政化痕跡，嚴重影響了網格化治理工作成效，并且將其歸咎于尚未完全消除的陳舊的管理觀念的負面影響。客觀地分析，“明顯的行政化痕跡”的確是存在的，但其誘因并非是簡單的管理觀念的僵化。在此，筆者以某街道網格十聯精細化管理工作百日攻堅戰實施方案這一基層政府文件為例，結合元治理理論進行分析。

在這一網格工作集中整改行動的實施方案中，該街道工作委員會做的第一件事就是成立了該行動的領導小組。這個領導小組由2個總指揮、2個組長、9個副組長以及若干成員組成。兩名總指揮分別是街道工委書記和辦事處主任，兩名組長分別是街道政協工委主任和街道人大工委主任，九名副組長多半是辦事處的副主任，若干成員之中，有8位是各個社區的黨支部書記，9位是街道職能部門的辦公室主任，以及全部9位一級網格負責人（目前該街道網格共分為九個一級網格）。領導小組還下設了辦公室，分為督查工作組和推進工作組，成員由基層服務辦公室、社會文明服務辦公室人員組成；在工作步驟的設置上分為這樣幾步，依次是動員部署、查找問題、梳理資源、集中整改、回頭檢查、常抓不懈，而“領導小組”這一詞條則貫穿了全部的工作步驟，無論是前期排查結果的上交，還是整改方案的下發，亦或是整改問題清單的簽字確認，后期總結會議的召開，所有的一切都是圍繞著領導小組去進行的。層級化管理模式和績效化的考核模式是這一整改方案突出的兩大標志。

顯而易見，行動的引導者們幾乎都是基層黨政機關的工作人員，工作步驟的設置幾乎是圍繞領導小組進行而很少提到其他主體，政府行政的主導地位在此一目了然。雖然之前筆者也論證過，政府的主導性并不意味著多元化的不能存在，但是政府如何主導卻可以決定多元化促進治理效果的程度。如果政府傾向于主導權力，那它只能是管控一切程序的管理者，市場和公民的參與也將是被動的和機械的；如果政府傾向于主導責任，它則可以通過對制度安排的合理設計，促進自身、市場和公民社會三方共同作為主體參與到網格化工作進程之中，那它就可以是個懂得放權智慧的善治者，并且它自身并未放棄制度運行開關的把控者和整個執行過程的監察者的巨大權力。后一點，實際上與我國近年來大力強調的政府職能改革即從管理到服務和“放管服”改革在根本理念上是一致的。但是該街道網格化工作的集中整改行動的方案設計，似乎仍然延續著它在操作層面上的慣性，或許正如有的學者分析的那樣，是“尚未完全消除的陳舊的管理觀念的負面影響”導致的結果。但是筆者也親眼觀察了一下這個方案在初期的實際實行情況，并且總結了該街道社區網格化工作近幾年的常態，發現市場機制和公民社會事實上也發揮了一定的作用。

在此次方案的實際落實初期，各三級網格單位向管轄它的二級網格單位遞交由存在問題和整改措施等欄目構成的問題排查整改作戰表，筆者根據搜集到的的三張表格，發現其中多半的問題都是一些瑣碎的權利侵害問題，比如電線私拉亂接電瓶車充電、健身器材損壞等等，而針對這些問題三級網格單位提出的應對措施都是督促物業解決，物業公司作為私人企業，在社區網格工作中不經意地扮演了了如此重要的角色，與其它是作為市場力量主動地參與進來，不如說是政府工作的單方面發展迫使其被動地參與進來。然而不可否認的是，如此多而雜的權利侵害問題，光憑基層政府的工作人員是無法全部解決的，他們所做的一項不可缺少的工作只是發現這些問題而已。正如竺乾威在對“舟山模式”的分析中所說，網格團隊“走村入戶全到位、聯系方式全公開、反映渠道全暢通、服務管理全覆蓋”，確保了“每一寸土地都有人管，每一項任務都有人落實”，從而在組織體系上解決了基層管理與服務中的“主體缺位”和“管理真空”問題。筆者認為，基層政府之所以不敢將元治理所提出的那種重在制度安排和多方主體協調而摒棄全程管控的方式，而繼續依照中國行政的慣性實踐網格化的原因就在于，努力維持“主體不缺位”和“管理不真空”在當前市場機制發展不完善、社會公民參與意識不高的基礎上并不是一件容易的事情。再找到平穩過渡的方式之前，任何不貼合實際的嘗試都將是災難性的。

再結合網格化工作近幾年的常態，筆者發現在它的運作中，公民們的表現給筆者留下了深刻的印象：街道組織了“萬家歡”志愿者服務隊，參與到城市治理中來，至目前，已有3000多名志愿者和56支群眾性公益服務隊、17個草根社會組織、335個高校社團，成為該地區一道亮麗的風景……

然而，社會公民的這種參與以及市場企業的一些投資，在基層政府的行政主導下，呈現出的卻是機械性與迎合性的特征。這主要還是因為市場和公民的行動都必須在政府事先設定好的思路和框架，而預先的思路和框架往往又將市場和公民等其他主體排除在了政府的話語體系外。這樣一來，目前我國城市社區的網格化治理的多元化表現得很僵硬，處于非常不完善的狀態。如果政府、市場和公民社會各代表了一個“1”，那么在這種僵硬的多元化指導下，我們得到的結果只能是1+1+1<3，亦或是等于3，而很難達成1+1+1>3。

四、總結和建議

筆者結合實地調研，對我國當前城市社區網格化的總體特征做出了一個大致的初步判斷——強勢政府權力主導下的市場和公民的弱勢參與。雖然我們可以說，民間的社會組織和志愿人群在資金和人力兩方面可以為社區網格化工作做出的貢獻是驚人的，但如何讓更多的公民像那幾個少數領頭人一樣以完全覺醒的公民意識參與到社區共治中來，又如何讓市場勢力（除去物業外的）以友善的面貌幫助解決一些靠政府自身財力人力解決不了的問題，仍然是目前客觀存在的難題。

竺乾威在對“舟山模式”的建議中有兩點筆者非常地贊同。第一個問題是如何在進行網格化管理中把這一管理與公民社會的建設結合起來，不斷提高和擴大尤其是基層的自治性管理，變政府管理為自我管理。他指出，如果不注意去培養公民的自我管理意識，不斷地為公民的自我管理創造條件，而是一味采用強化政府管理的方式，那么公民社會就永遠不會成熟；第二個問題是政府管理社會和提供公共服務的方式的多樣化問題。他指出，在今天市場化的情況下，政府還可以借助市場和社會的力量來提供公共服務。網格化管理的目的不在于強化政府的力量，而在于使政府以更加有效的方式向社會和公眾提供他們所需要的服務，并在一些競爭性的服務領域中使政府的運作具有競爭力。從這個意義上說，網格化管理還需要同推進公共服務的市場化結合在一起。⑥

竺乾威的這些經典論述確實可以很好地解答強政府弱市場弱公民的多方主體參與比例不均的問題，但這位大師的論述實際上實在新公共管理“無縫隙政府”和“流程再造”的理論背景下進行的，他的這些論述可以很好地幫助城市社區解決網格化管理初期的一些常見問題。然而，筆者在這里提出的問題可能是更進一步的——那就是，在政府只設計好自身的基層運行模式之后，機械地增強市場與公民的參與度可能并不能完全解放多元化的有效性。

那么究竟如何去改良治理模式才能做到多元化的最有效、實現1+1+1>3呢？這個答案還是要回到“元治理”中去追尋。問題的關鍵并不是微調正在施行的治理模式的細枝末節，而是回到它原初的理念上去進行再設計。在政府實施其治理計劃之前，我們就該對多個主體的參與機制進行細致的考量，而不是由著政府埋頭做了很多事之后，才想起市場和公民社會成分的缺失。正因如此，元治理才被定義為“治理的治理”，這種理念也是我們真正實現服務型政府和“放管服”改革的關鍵所在。

注釋：

①祁曉菲.“元治理”視角下我國政府如何做到“善治”[J].青年與社會：中，2014（2）.

②中共銀川市委黨校課題組.社區網格化治理的方向及優化路徑[N].銀川日報，2018-03-27（006）.

③中共銀川市委黨校課題組.社區網格化治理的方向及優化路徑[N].銀川日報，2018-03-27（006）.

④王詩宗.治理理論及其中國適用性：基于公共行政學的視角[D].浙江大學.2009.

⑤李澄.元治理理論綜述[J].前沿，2013（21）：124-127.

⑥竺乾威.公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網格化管理”[J].公共行政評論，2012，5（02）：1-21+178.

參考文獻：

[1]祁曉菲.“元治理”視角下我國政府如何做到“善治”[J].青年與社會：中，2014（2）

[2]中共銀川市委黨校課題組. 社區網格化治理的方向及優化路徑[N]. 銀川日報，2018-03-27（006）.

[3]王詩宗.治理理論及其中國適用性： 基于公共行政學的視角[D].浙江大學.2009.

[4]李澄.元治理理論綜述[J].前沿，2013（21）：124-127.

[5]竺乾威.公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網格化管理”[J].公共行政評論，2012，5（02）：1-21+178.

[6] metagoverning collaborative innovation in governance networks. Eva S?rensenand Jacob Torfing.2016-01-19