國家政策支持農村金融普惠發展的國際經驗與啟示?

◎董玉峰 戴婧妮 杜崇東

農村金融是我國金融體系的重要組成部分，促進農村金融可持續發展，以此推動農村經濟增長、農民收入提高、農業生產增效，不僅是農村金融的使命，也是普惠金融的目標，更是深化農業供給側結構性改革的應有之意。打破農村貧困循環陷阱，離不開金融的大力支持，而實現農村金融普惠發展更離不開國家政策扶持。通過梳理和總結國外政策支持農村金融發展經驗，進而制定我國農村金融普惠發展的扶持政策，對推進農業供給側結構性改革，實現農村全面脫貧具有重要意義。

一、發達國家支持農村金融普惠發展的主要經驗

（一）美國的基本經驗

1.扶持農村合作金融。美國農村合作金融具有“官辦民營”特征，通過制定一系列農貸法律，逐步組建了聯邦土地銀行、聯邦中期信用銀行和農業合作社銀行等農村合作金融體系，提供短中長期農業貸款。為保障農村合作金融穩健發展，美國政府實行了稅收優惠、擴展融資渠道和差別存款準備金等扶持政策。如對農村合作金融機構不征收營業稅和所得稅；經政府批準可以向金融市場發行債券和票據，對投資者免征州和地方所得稅；允許面向市場出售無投票權、只分紅的股票進行廣泛融資，這保證了合作社的合作性質不發生改變；對合作社吸收的存款不征收存款準備金。

2.多元化的政策性金融機構。美國政策性金融機構主要由農民家計局、商品信貸公司、農村電氣化管理局和小企業管理局組成，是由聯邦政府為主導建立的，專門為農業和農村發展提供融資支持、擔保服務。這些機構的資金主要來自政府的資本金、財政撥款、貸款周轉基金、借款等，向被商業金融機構所排除的涉農借款者提供貸款支持或擔保。政府為涉農貸款提供擔保，并補貼優惠貸款產生的利差，緩解了信貸風險，降低了農場主融資成本。

3.完善的農業保險制度。美國非常重視農業保險建設，并出臺了一系列農業保險扶持政策：一是提供補貼，主要包括保費補貼和業務費用補貼。如聯邦政府對投保農場主直接給予保費補貼，減輕農民保費壓力；政府承擔聯邦農作物保險公司的各項費用，以及農業保險推廣與教育費用。二是對農業保險免稅。三是通過聯邦政府農作物保險公司向商業保險公司提供比例再保險和超額損失再保險保障。此外，美國政府鼓勵社區銀行發展，存款來源和資金運用被限制于本地，社區銀行提供了全美超過70%的農業貸款，是美國農場主、小微企業的主要融資渠道。

（二）法國的基本經驗

1.支持農村合作金融發展。法國農村合作金融主要是指法國農業信貸銀行系統，由政府主導自下而上組建，得到了政府政策的大力扶持。一是法律保障，出臺《地方銀行組建法》、《地區銀行組建法》，推動基層信用社合并組建地區農業信貸銀行。二是資金支持，為地區銀行組建提供政策資金，給予中央銀行再貸款。三是稅收減免優惠。四是允許債券融資，籌集農業發展資金。五是擔當國家政策性金融業務的主渠道。六是實行強制性信用合作存款保險制度。

2.建立財政貼息貸款制度。法國政府鼓勵各金融機構向農業生產者提供低息貸款，幫助農民獲取貸款，優惠貸款與市場貸款之間的利差由政府補貼。引入市場競爭機制，以招標方式促使商業銀行發放農業優惠貸款，并對中標銀行給予財政貼息，以財政資金撬動金融信貸資源。貼息貸款更傾向于照顧不發達地區，如放寬貸款人約束條件，農戶能夠享受相對更多的國家財政貼息，農業經營者可以享受更長的貼息時間，貼息貸款額度更高，還款期限更長。

3.設立農業保險制度。法國早在1900年就頒布了《農業互助保險法》，為農業保險提供法律保障。法國農業保險由互助保險社和商業保險公司構成，政府提供稅收優惠給予支持。一是對農業保險實行低保費高補貼政策。二是建立政策性農業保險機構，其管理費用、經營差額由政府財政直接補貼。三是以農民“互助共濟”為原則，組建民間性農業保險合作組織，不以盈利為目標。法國農業保險均為非營利性業務，政府對所有農業保險機構都給予平等的收稅減免和財政補貼政策，并提供法律保障。

（三）日本的基本經驗

日本農村合作金融是在政府主導下組建起來的，主要以日本農協為主。1947年日本政府頒布了《農業協同組合法》，動員農戶加入基層農協，現行的日本農協系統由“基層農協—縣農協聯合會—農協中央會”的三級組織形式，三級組織獨立核算、自主經營，各層級無行政隸屬關系。日本農協的正式會員主要以農戶為單位，但也允許非農戶成為“準會員”。農協系統建立了信用事業聯合會、專業保險機構，為會員提供銀行、保險產品和服務。日本政府對農協給予了利率、稅收、低資本金的支持政策，如允許基層農協存款利率上浮0.1%，對農協發放的農業貸款給予利息補貼；農協享受22%的稅率優惠（普通法人為30%）。專門建立農協存款保險制度，以保障農協存款人利益。建立農業信用保證保險制度，通過日本農業信用基金協會為農協會員提供貸款擔保。此外，日本政府還大力支持農村政策性金融發展，設立日本政策金融公庫，主要服務其他金融機構不愿意或不能提供貸款的領域，為農業和中小企業提供長期、低息的優惠貸款。

二、發展中國家支持農村金融發展的主要經驗

（一）印度的基本經驗

印度農村金融體系主要由農村政策性銀行、農業保險機構和農村合作金融組織構成。地區農業銀行作為農村政策性銀行之一，由商業銀行主辦，政府出資入股，通過發行債券籌資，網點主要建立在金融服務薄弱的農村地區，為農村貧困群體發放利率低于當地信用合作機構的生產、生活性貸款。印度農業保險實行自愿與有條件的強制保險相結合的方式，申請生產性貸款的農戶必須參加農業保險，政府給予大量財政支持，如為農民提供保險費用補貼，為農業保險機構補貼理賠費用和管理費用，設立重大災害風險補償基金。農村合作金融機構由信貸合作社和土地開發銀行構成，信貸合作社為農戶提供中短期低息貸款，機構覆蓋了印度90%的農村地區，吸納了50%以上的農民，土地開發銀行則以土地抵押方式為農民提供長期貸款。印度實行了一系列農村金融強制性制度安排。通過立法規定金融機構在農村的網點數量，如《銀行國有化法案》要求商業銀行必須在農村建立分支機構。政府規定農村地區的每家商業銀行的分支機構，要負責支援10個初級信用社，為其提供資金援助。規定金融機構的涉農貸款比例，對未達標者進行懲罰，要求將差額存入涉農發展基金，有效防止了農村資金外流。

（二）孟加拉國的基本經驗

孟加拉農村地區的金融機構主要包括國有金融機構、鄉村銀行和各種微觀金融組織。鄉村銀行最初是尤努斯博士實施的一項為窮人提供無抵押貸款的實驗項目，以幫助窮人獲取信貸資金，后逐步演變成為一家獨立銀行，政府在政策、法律方面提供了諸多扶持政策。早期政府為鄉村銀行提供60%的資本金，其余40%由借貸者繳納，目前鄉村銀行94%的股份由借貸者持有，政府股份只占6%。鄉村銀行作為一家正規銀行機構，可以吸收公眾存款，充分保障了鄉村銀行的資金流動性，解決了后續資金來源問題。鄉村銀行的借款人只有加入小組才能貸款，組員互相擔保，無需財產抵押，但借款期限多為短期且分期償還。鄉村銀行的小額信貸主要面向貧困地區的農戶，優先選擇婦女為貸款對象。鄉村銀行的成功極大地激發了孟加拉小額信貸的迅速發展，涌現出了大量專門開展小額信貸業務的非政府組織（NGO），基本上都實行了鄉村銀行模式，并逐步從邊緣金融演變為主流金融。

（三）巴西的基本經驗

巴西政府高度重視對農村的信貸支持，為向中西部地區移居的農戶提供長期優惠貸款，并規定了商業銀行的涉農貸款比例。根據農產品生產經營周期，為農戶提供農業保險，并與農業信貸保持同步，政府提供50%的保費補貼，通過立法允許延期換代，以幫助農民化解債務。為提高農村地區資金可獲得率，以低成本拓展農村金融覆蓋率，巴西創新銀行服務供給形式，積極推動代理銀行制度，為缺少銀行分支機構的落后、偏遠地區提供基礎金融服務。如鼓勵銀行與小超市、藥店、郵局、彩票站、汽車經銷商等合作，代理銀行提供部分基礎金融業務，實現金融功能的延伸和拓展。目前，巴西較為貧困的北部和東北部的農村地區，代理行成為主要的金融服務供給者，填補了農村金融服務空白，促進了微型金融發展。

三、國際經驗總結與啟示

（一）國外經驗總結

1.提供法律法規保障。一是以法律形式建立農村金融組織體系。美國制定《農業信貸法》建立了聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行和合作銀行。日本依據《農林漁業金融公庫法》建立了農林漁業金融公庫，專門為農林漁業者提供長期低息資金支持；頒布《農業協同組合法》及其附屬法案，專門規范和保障日本農協系統正常運作，奠定了日本合作金融的法律基礎。法國通過《土地銀行法》，建立了支持農業發展的農村土地金融系統。印度分別制定了《合作社法案》、《銀行國有化法案》、《國家農業和農村發展銀行法》，據此形成了印度的合作金融、商業金融、政策金融的多層次農村金融體系。二是以法律約束和規范金融機構的經營行為。美國《社區再投資法》要求商業銀行來自農村的存款，發放貸款時必須按規定比例用于當地。印度《儲備銀行法》規定了商業銀行網點的城鄉比例，要求設立城市網點的同時，必須按比例設置一定數量的農村網點，并規定了涉農貸款占比。這些法律措施有效地保障了金融資源留在農村，促進了城鄉金融資源的合理分配。

2.多元化政策支持。一是資金支持。各國一般都在初期由政府直接出資組建政策性或合作性金融機構，并提供長期的優惠低息貸款。二是稅收減免。農業的弱質性使得涉農金融機構面臨著較高的信用風險，各國一般采用稅收減免措施，提高金融機構的支農積極性。如美、法、日對農村合作金融組織減免營業稅和所得稅。三是財政貼息。政府為鼓勵金融機構面向農戶、小微企業提供融資，對其發放的低息貸款提供利差補貼。如美、法、日、印等國對涉農貸款普遍實行財政貼息。四是差異化監管政策?？紤]到城鄉二元屬性，各國采取城鄉差異化的金融監管政策，如針對農村金融機構制定較低的存款準備金率，給予更多的利率定價權，允許更大的利率上浮空間。

3.建立農業信貸風險保障機制。一是建立農業保險制度。通過立法建立強制性的農業保險機制，對參保農戶給予保費補貼，從而降低農戶成本。美國《農作物保險法》規定農戶要想獲取貸款、農作物補貼和農產品價格支持，必須參加農業保險。法國通過市場競價方式，由互助保險社和商業保險公司提供非盈利性農業保險，由政府提供財政補貼、稅收減免等政策扶持，政府不直接參與。日本采取自愿與強制相結合，為農業保險提供一定的保費補貼。二是建立農業信用擔保機制。美國政府成立專業的農貸機構為農場主、中小企業提供貸款擔保，如農民家計局。法國建立了農業信貸系統的相互擔保機制。日本、印度也成立了專門的信用擔保公司。

4.多元化的農村金融組織體系。各國均構建了由商業性、合作性和政策性金融組成，功能互補、結構合理的多元化、多層次的農村金融組織體系。其中，以農村合作金融為主動，實行自上而下的經營管理，各層級之間不存在行政隸屬關系，獨立核算、自主經營，政府一般不直接干涉經營。如日本農協是民間合作性金融的經濟主體，承擔著大量的政策性金融業務，也肩負著農業生產、銷售等職責，具有穩定農村基層的組織保障功能。孟加拉建立了獨特的鄉村銀行模式，專門為農村赤貧婦女提供小額信貸，鼓勵民間微型金融組織發展，通過小組形式相互提供互助貸款。

（二）對我國的啟示

1.正確處理政府干預與市場機制的關系。政府和市場在農村金融制度變遷過程中均具有重要作用。一般而言，農村金融市場存在的缺陷，要由政府的政策進行彌補，但實踐證明，過度的政府干預不一定帶來農村金融效率的提升。在考慮區域差異性的前提下，打造有為政府和有效市場，是制定和實行農村金融支持政策的關鍵原則。在尊重市場機制作用的前提下，政府要創造良好的外部環境，制定和完善農村金融法律和監管制度。根據不同農村地區經濟發展實際，平衡政府干預和市場機制的作用邊界，針對那些落后、偏遠、貧困、少數民族等地區的農村金融，應適當增加政府干預力度，調整和優化政策性金融供給，大力發展合作性金融組織。

2.健全農村金融扶持政策的法律保障。國外農村金融實踐證明，法律是規范經濟主體和政府行為的基本約束手段，只有在完善的法律法規保障下，農村金融的各項支持政策才能夠有效落地。因此，針對我國當前沒有專門的農村金融立法實際，應盡快制定農村金融法律體系，對支持農村金融發展的政策措施給予制度明確，進而提高政策的規范性和嚴肅性。

3.完善農業信貸風險保障機制。農業的弱質性、農戶的低抗風險能力，使得農村金融面臨著較高的自然風險和市場風險，這導致商業性金融機構缺乏動力參與涉農信貸。針對這種情況，國外的普遍經驗是建立農業保險制度和農村信用擔保制度。因此，在為農村金融提供直接經濟補償時，我國應建立農業信貸風險補償和分散機制，著力構建農業保險和農村信用擔保體系，以保障各項政府扶持政策取得良好效果。

4.以農村合作金融為政策支持著力點。農村合作金融與小農經濟具有高度融合性，能夠以較小的交易成本貼合農戶金融需求，化解農戶外源性融資難的現實矛盾，有利于激活農村資金沉淀和防止農村資金外流。我國應充分借鑒國外支持農村合作金融的發展經驗，以合作互助為原則，構建符合農村實際的合作金融體系?？陕氏仍诼浜筠r村地區開展試點，利用合作性金融、商業性金融、政策性金融的比較優勢，在三者之間建立合作互補機制，如商業銀行可以為農村信用合作組織提供批發資金，同時政府給予適當的財政貼息，以調動商業銀行積極性，實現兩者的有效對接。

5.實現農村金融與農村經濟的良性互動。經濟決定金融，金融是現代市場經濟的核心資源。農村金融政策的制定不能僅僅根據金融發展需要而定，應充分考慮到“三農”發展的實際狀況，把農村金融與農村經濟統籌協調起來，實現兩者的良性互動。要著力改善農村金融市場環境，調整與農村經濟特點不相適應的法律政策，全面推進農村土地承包經營權和農民住房財產權抵押工作，建立多元化的農村產權制度，從而保障農村金融機構實現可持續發展?；ヂ摼W具有較強的包容性，可以緩解信息不對稱，降低農村金融排斥程度，國家應加強農村互聯網基礎設施建設，積極引導傳統金融機構利用互聯網技術開展農村金融業務，積極培育農村互聯網金融健康發展。

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［3］李景波等.中國農村金融政策支持研究［M］.吉林：延邊大學出版社，2014：183-229.

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