對海綿城市建設PPP模式的思考

李瑤+金鑫

摘 要：政府和企業合作的PPP模式是通過引入社會資金參與到公共項目中，提高公共產品質量和服務水平的同時，降低財政的壓力和風險。這種模式在未來城市基礎設施設計、建設和營運維護等多方面將發揮巨大作用，因此受到國家的高度重視和大力提倡。不同領域的PPP模式在國內外已有較多的成功應用案例，而海綿城市由于自身復雜性及行業發展所處的階段所限，如何高質高效地推行PPP模式尚屬一個新的課題。

關鍵詞：海綿城市 PPP模式 思考

引言

海綿城市建設，被比喻為城市通經、活絡，疏風、散寒，進而打通城市生態環境的“毛細血管”，不再“城市看海”。“海綿城市”建設是一項系統性工程，接下來我們需要做的是，根據《規劃》提出的建設“綠色海綿”、“彈性海綿”、“活力海綿”、“平安海綿”、“魅力海綿”的細化目標，一手抓排漬防澇應急能力提升，一手抓城市防洪排水系統整體規劃和建設，切實解決治水這一事關群眾切身利益和生命財產安全的重大民生問題。

1、引進PPT模式的意義

打造“海綿城市”工程浩大，關鍵還是資金問題。從相關統計數字看，海綿城市的建設費用占整個城市建設費用的20%，如基礎薄弱，所需資金可能更多。如此來講，解決資金問題需要政府與民間聯手，形成合力。筆者認為，在資金籌措上，不妨讓社會資本合作（PPP）模式項目挑起梅州海綿城市建設的“大梁”。實踐證明，實施重大項目建設，通過統籌，整體項目打包模式，政府以一小部分財政投入，撬動社會資本參與PPP建設，不僅能夠緩解財政壓力，還可以避免城市項目建設的碎片化，達成規模效益。

2、推進海綿城市PPP模式面臨的問題

2.1項目策劃的系統性和科學性問題

海綿城市建設的系統性既是一大特征也是一大難點。項目策劃與打包應與各城市自身面臨的實際雨水及其相關的水環境等問題、特征和條件緊密聯系，具有很大的不確定和靈活性。項目包中以哪些項目為重點，哪些項目最緊急、見效快，它們又是一個怎樣的匯水區域和系統關系，通過這些項目的組合最終是否能順利達到當地海綿城市建設和績效考核的要求等，直接關系到PPP項目的成功與否和實施難度，在項目策劃和打包前必須充分研究和認真分析。然而從目前掌握的海綿城市PPP項目情況看，由于策劃時對海綿城市與水環境的系統關系缺乏透徹的理解和分析，部分海綿城市PPP項目匯水區關系復雜或混亂，建設內容針對性和系統性不強，造成治理方案各子系統之間的分割，缺乏流域或匯水區系統關系的科學性和合理銜接。以舊城區合流制區域的海綿城市建設及溢流（CSO）污染控制系統為例：由于舊城城市空間格局與排水系統的復雜性和局限性，以及污染物傳輸、溢流過程的隨機性，系統實施方案應該包括源頭控制、截留能力、調蓄設施及污水處理廠能力及工藝的匹配等多個部分，如果不能科學、合理地制定系統實施方案并統籌各子系統之間的銜接，只從局部角度出發進行治理，最終可能收效甚微，反而造成資本的浪費。因此，必須從PPP項目策劃初期，厘清項目匯水區系統關系，策劃合理的項目打包，并與監測、評估與考核體系相呼應。

2.2績效考核難度問題

政府購買服務模式下，海綿城市PPP項目的績效考核是政府付費的主要依據。從實踐經驗看，績效考核目標的可行性、風險構成及其分擔、責任邊界等仍有待考證。結合目前幾個已有的海綿城市PPP項目的策劃與績效考核體系看，尚存在一些明顯問題，如績效考核與建設內容不對應，績效考核方案難以達到，對未來實現績效存在的風險缺乏清晰的認知和明確的責任分擔機制，考核方式簡單等。舉例來說，部分項目將河道局部匯水范圍劃入海綿城市PPP項目包，完全以末端河道水質、水量評估海綿城市實施效果，但忽略了流域上游以及未劃入PPP項目的其他匯水片區對河道水質、水量的影響。又例如，現有徑流污染目標的考核方式主要依靠監測結果來進行評定，忽視了雨水系統及其設施的復雜性、降雨的隨機性及季節變化等因素的影響，也會降低考核結果的合理性。

3、海綿城市PPP模式的要點與展望

3.1組建商業與技術聯合的專業咨詢團隊

PPP項目是一項參與者眾多、組織結構復雜的系統工程。一個完善的PPP項目需要協調公共部門與不同類型企業（包括承建商、運營商、投資機構等）之間的關系，以達到多方共贏的目的，因此咨詢團隊的作用就非常關鍵。根據上述美國馬里蘭州的案例，以及發達國家PPP項目的經驗，政府部門和企業通常按比例投入一定資本籌建PPP項目公司（即SPV），該項目公司通過銀行等金融機構獲得債券融資，并且分別與承建商、運營商、供應商簽訂建造合同、運營維護合同、設備采購或供貨合同，其中建造合同可能是采取EPC或其他承包形式。與此同時，政府部門將特許經營權轉讓給PPP項目公司。上述過程之中，無論公共部門或是企業都需要聘請咨詢團隊（如技術、法律和財務）制定合理的PPP項目方案，PPP項目的財務測算、風險評估、資金構成、物有所值評價、財政承載能力分析等工作主要由商業咨詢團隊來完成；技術層面，PPP項目的系統構成、邊界劃分、建設與運營費用評估、績效考核體系等問題則需要專業技術咨詢團隊來支撐。圖1表明了一個典型的PPP項目中咨詢團隊與參與方建立的關系。

鑒于海綿城市PPP項目責任主體多、邊界交叉及關系復雜，項目系統性和專業性強，一般的商業咨詢難以高效地支撐如此復雜的水環境PPP項目，必須由具有一定實力的技術咨詢團隊與商業咨詢團隊共同組建咨詢團隊，咨詢團隊的經驗和綜合能力對PPP項目的成功與否具有舉足輕重的作用。

3.2制定合理有效的績效考核體系

作為PPP項目服務的購買者，政府部門將制定明確、易計量、可監測的考核指標，根據企業完成情況進行付費。海綿城市PPP項目的績效考核體系是保障項目成功的核心要素，也是最難以制定的內容，必須根據項目特點以及水系統綜合方案“量身定制”。

3.3建立城市雨水系統排放許可與收費制度

根據全美2014年的雨水設施調查報告可以發現，美國超過40個州都使用或涉及雨水管理費用，并且各地方政府在雨水管理費的使用方式上有較高自由度。雨水服務費具有收費穩定、調價靈活的特點，已經成為美國雨洪管理資金的重要組成部分。當前，我國城市雨水事業已經發展到一定階段，可以考慮采用雨水排放許可、雨水管理收費等制度，這樣既完善了雨水管理政策體系，也可增加海綿城市建設的籌資渠道，保障海綿城市PPP的可持續行。

3.4海綿城市建設的資金保障與政府信用的提升

我國海綿城市建設資金的主要來源為中央財政的支持以及金融機構的長期貸款，與一些發達國家相比略顯單一。在我國，其實已經做了一些雨水項目建設資金的新嘗試，但是想要進一步突破，一定需要依靠好的政策、靈活的市場機制，完備的法律法規。海綿城市PPP模式是長達幾十年的長期投資，通過發達國家雨水領域公私合作的案例可以看出，政府在海綿城市PPP項目中有不可推卸的付費責任，一旦政府出現信用危機，企業將損失嚴重。因此，地方政府在推進海綿城市PPP項目時，需要加強政府履責，提升政府的支付信用。當前財政部提出上級對下級的扣款機制，也是為了避免地方政府的違約行為，保障參與企業的合法權益。

結語

當然，作為海綿城市的受益者和主人，每個市民都應是項目的建設者和參與者。從工業、企業主體，到菜市場、大排檔、洗車行甚至市民個人，都不能置身事外。只要每個市民的日常生活設施都體現海綿城市的理念，每一個城市細胞都能吸存、凈化和積存甘霖雨水，建成海綿城市就值得期待。

參考文獻

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