社區制發展及其實踐探索的分析

諶俊雅　張媛

【摘 要】 隨著城市化的進程加快，單位制與街居制難以適應時代發展要求，社區制逐漸興起，在這個過程中，社區制的發展經歷了影響深遠的社會變革和整合的漫長過程。它對于城市政治、經濟、社會的全面發展至關重要，是加快現代化城市進程的重要手段。本文主要從社區制的發展歷程、實踐探索、路徑抉擇三個方面探析社區制的進展，進一步梳理社區制在城市化進程與實現國家治理現代化中的重要戰略意義。

【關鍵詞】 社區制 發展 實踐

自“社區”的概念引入中國以來，就成為了政府部門、各級領導干部與人民群眾廣泛關注的內容。社區制的運用不僅適應當前全面深化改革的時代發展要求，實現對城市全體社會成員的整合，還具有穩固國家政權和構建和諧社會的目的。當前，社區制的發展有效承擔起了整合社會的功能，改變了傳統的基層社會管理模式的弊端，解決了社會中出現的各種矛盾與問題，對城市化的進程起到重要的推動作用。值得注意的是，社區制的出現并不是對過去以“單位制”和“街居制”為主的的社會組織形式與管理體制的否定，而是借鑒了兩者發展的背景與經驗。

一、社區制的發展歷程

在改革開放前，我國社會的管理模式主要以單位制為主和基層地區管理為輔，隨著社會發展戰略的調整，市場經濟體制改革的深入，城市的管理重心下移，賦予了社區治理充分的發展條件。在計劃經濟時期，單位制作為城市最基本的管理模式，在資源配置、社會動員、滿足人們需求、實現社會穩定等方面發揮了重要的作用。[1]就單位制的功能而言，它是在新中國成立背景之初，為了緩和國內矛盾，解決“總體性危機”并結合國情的情況下選擇的一種具有中國特色的社會組織體系。在某種意義上，單位制在當時高度集權的政治體制下有效整合了資源，在各單位健全黨群組織，以自上而下的行政手段，實現黨和政府的各項方針政策的貫徹落實，有效發揮其政治動員、經濟發展與社會控制的功能，達到了整個社會集體的高度整合。但是在改革開放的進程中，中國社會逐漸由傳統走向現代化、計劃走向市場的漸進轉型，使單位制失去了長期賴以生存的土壤，單位制的職能與地位開始弱化，不能適應時代發展的要求。在此期間，地區管理工作主要通過街道辦事處和居民委員會來進行，在計劃經濟時期統稱為“街居制”。由于單位制的瓦解，街居制承擔了原單位制剝離出的職能，包括政治、經濟、社會等方面的職能，然而，街居制在實踐中面臨諸多困境。一方面基層管理出現“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面，另一方面街道的管理能力是受權限的，對上級過分依賴，加上基層行政任務繁重，導致基層工作流于形式，忙于應付，導致街居體系職能的超負荷，并且，極度缺乏民眾的民主意識與參與意識。

到20世紀30年代，社區一詞引入中國，后隨著經濟的發展和城市化進程加快，衍生出社區服務與社區建設的相關概念，由此社區在全國廣泛推廣運用。而社區制是隨著社會轉型的推進，由單位人的角色轉向社會人，社區開始承擔重要的社會事務，與此同時國家治理也需要社區承擔重要使命。它不僅是當前國家治理現代化與全面深化改革背景下加強基層治理的內在要求，也是順應時代發展處理社區矛盾與困境的現實需要。社區制是相對于單位制與街居制的城市基層治理結構從國家與社會關系重構的一種歷史變遷。這是一種以塊為主、條塊相結合的社會基層網絡組織體制。相對于過去的組織體制而言，社區制從管理上克服了過去單位制與街居制在管理空間上的限制，如人員流動、生活交往空間封閉、職工固定等，則以服務群眾為核心，堅持以人為本的管理理念，為社區營造一個和諧安定、生活美好的發展環境。在管理形式上，從之前的行政強制到行政民主，將居民作為社區的主體，強調公民參與的自主性與積極性，使社區的規劃管理匯集廣大人民群眾的智慧，進一步彌補政府在社區治理中管不了與管不好的地方，充分實現社區在民主自治的過程中達到公共利益最大化。

二、社區制的實踐探索

黨的十八屆五中全會提出要“創新社會治理體制，推進社會治理精細化，構建共建共享的社會治理格局?！盵2]近年來，加強改革創新對基層社會治理提出了新的要求，在具體實踐中取得巨大成效。自社會主義市場經濟確立以來，城市化進程的加快促進了大中城市社區建設的潮流，并先后在全國設立社區建設實驗區，以點面結合的形式迅速把社區建設開展起來。在其具體實踐中，一是確立了社區管理領導系統，將政府的權力下放，形成以街道辦事處為主，擴大其權力權限，提高其分級管理與綜合協調的能力。與此同時成立以城區管理委員會為輔，由街道辦事處牽頭，團結各基層單位協商、監督、管理社區建設的各種事項。二是堅持打破條塊分割，將政府的職能重心下移。通過轉變政府職能，扭轉之前“大包大攬、總攬全局”的局面，實現由管到治的升級，積極探索政府治理與社會調節相結合，將社區內的社會組織、企事業單位、居民群眾等資源整合起來，以達到居民自治的良性互動，共同推動社區的和諧發展。三是在社區管理形式上追求善治的管理目標。在現代化國家進程中，相對于單位制與街居制而言，社區制的變遷不僅是在治理結構上發生多元合作的變化，同時也是逐漸適應與邁進民主社會的轉型。以堅持以人為本、服務大眾的管理理念，重視人民群眾的廣泛參與，改變了以政府為唯一主體的局面，進一步強化了政府與社區的緊密協作，推動了以善治實現社區的優化治理。[3]

盡管社區制在實踐發展中得到一致認可，但仍處于發展的階段，存在諸多問題與挑戰。當前學界對社區制的研究成果十分豐富，主要從微觀與宏觀的層面探討了社區制的三大模式，包括行政模式、自治模式和混合模式，在其實踐中也是遵循以上模式展開，導致不切實際的盲目模仿，容易陷入一種固化的模式，限制了地方的積極性與創造性。再者社區組織的職能界定不清晰，導致街道辦事處與城市居民委員會在處理社會事務過程中職能模糊，難以將權責落實到位。近年來，大力倡導依法治國，在深化國家城市管理體制改革過程中，相關城市社區管理的法律制度有待于規范。城市的社區管理離不開居民，現階段居民的參與意識薄弱是制約城市社區管理的重要問題。endprint

三、社區制發展的路徑抉擇

當前，城市社區制改革的目標是實現善治，追求社區居民民主治理的效果，這不僅關乎政府職能向服務型社會的轉型，還是邁向現代化建設的重要途徑。針對社區制發展面臨的挑戰與困境，究其原因還在于城市社區管理的發展在理論與實踐上都處于探索的階段，要解決這些問題，其路徑抉擇在于：

一是堅持市場經濟體制下“小政府、大社會”的管理模式。進一步加快深化社區體制改革，其重點在于轉變政府職能，管理模式的特征已不同于計劃經濟體制下的“小政府、大社會”，它旨在于將政府的行政權力下放于社會，充分處理好政府與市場的關系，構建統一、高效、精簡的政府，提高街道辦事處與社區居民委員會自主管理的能力。

二是完善社區服務機制，提高居民的民主性參與。在實踐中要以“服務”為出發點，充分調動該轄區居民與非政府組織開展社區工作的積極性，引導街道辦事處與居民委員會出臺一系列優惠政策，將社區服務轉向公共服務，以提高社區居民的生活水平與生活質量。

三是充分發揮黨組織在社區制發展中統籌協調的功能。當前社區黨組織作為基層的一級組織，黨的方針政策需要基層黨組織的貫徹落實。在社區開展黨建工作旨在確立基層黨組織的領導核心地位，強化基層社區黨員干部隊伍建設，積極引導將黨的政治建設、思想建設、組織建設、紀律建設、作風建設等滲透到社區各級組織的方方面面，強化社區的管理水平與服務水平。

四是健全城市社區制發展的制度保障。加快社區制法制建設的步伐，推進法治社區的創新構建。充分發揮基層法律服務工作者的作用，深入社區開展法制宣傳教育和法律進社區活動，提高社區居民的法制意識與法制觀念。當前，社區制的制度完善還在于健全條塊結合的監督機制，對街道辦事處在處理社區事物中不依法辦事和不正之風進行監督與制約，并對違法違紀者給予相應的行政和法律上的懲處。

【參考文獻】

[1] 王立勝，王清濤. 平等、富裕、公平正義：中國共產黨核心執政理念的時代轉換[J]. 東岳論叢，2015，36（01）：72-92.

[2] 李友梅. 我國特大城市基層社會治理創新分析[J]. 中共中央黨校學報，2016，20（02）：5-12.

[3] 尹毅. 城市社區治理中政府與社區關系研究[D].云南大學，2011.

作者簡介：諶俊雅（1993年—），性別女，民族漢，籍貫四川隆昌，碩士研究生，四川省社會科學院社會學所，四川省成都市，單位所在郵編：610072，研究方向：城鄉社區發展。

張媛（1993年—），性別女，民族漢，籍貫四川自貢，碩士研究生，四川省社會科學院法學所，四川省成都市，單位所在郵編：610072，研究方向：訴訟法與司法制度。

基金項目：本文系四川省社會科學院第三屆研究生“學術新苗”課題“當代城市社會形態探究：社區制與社區感”。endprint