精準扶貧需要協商民主

李小堅+劉淑芳

摘要：精準扶貧戰略提出，標志著脫貧攻堅戰全面打響，面對對象識別不精準、幫扶措施不精準、扶貧管理不精準、脫貧考核不精準等問題，大大增加了扶貧工作的精準難度。在精準扶貧工作中，必須堅持黨的群眾路線，科學把握貧困群眾的特殊性，正確認識協商民主在精準扶貧工作運用的可行性及重要意義，建立系統完備、科學規范的協商民主機制。

關鍵詞：精準扶貧；協商民主；群眾路線

一、精準扶貧的破題與困境

（一）精準扶貧的破題

傳統扶貧方式在扶貧工作初級階段取得一定成就，但是，隨著進入脫貧攻堅期，許多貧困地區的人口底數仍然不清，幫扶指向不準，針對性不強，不同程度出現“大水漫溉”的發展趨勢，一部分貧困人口依然沒有獲得致富能力，出現“返貧”現象。針對這一系列問題，2013年11月，習近平總書記在湘西調研時提出“精準扶貧”戰略，2014年6月，國務院發布《建立精準扶貧工作機制實施方案》，明確精準扶貧要做好精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四個方面工作。精準扶貧是我國扶貧事業發展階段性的必然選擇，完全符合中國的國情形勢。精準扶貧是全面建成小康社會的客觀需要，沒有農村貧困地區和貧困人口的小康，就不是真正的全面小康。精準扶貧是社會主義本質的內在要求，實現7000萬人的脫貧目標，消除貧困，消除兩極分化，才能最終實現共同富裕。

（二）精準扶貧的困境

自精準扶貧實施以來，全面的脫貧攻堅戰已經打響。但是，精準扶貧實踐中產生了一些問題，不僅降低了人們從扶貧中獲得的經濟效益，也降低了人們對精準扶貧的認可和信任，不利于精準扶貧的進一步推進。

1、對象識別不精準

精準識別貧困對象是精準扶貧工作要解決的首要問題。貧困對象包括貧困村和貧困人口，貧困村的識別工作相對容易，難點在于真正貧困人口的識別。一方面，貧困指標是自上而下層層分解到各個行政村，在社會關系復雜的農村，這種分配方式在某種程度上讓貧困指標演變成村莊內部的福利發放，僧多粥少，少數村干部為了滿足一己私利以及人情世故的需要，在識別貧困人口的時候，往往會違背客觀、公正原則，把一些“富裕的貧困戶”選出來，而真正的貧困戶被劃在精準扶貧的范圍之外。另一方面，貧困人口的篩選經村民申請、村委調查、形成初選名單，公示無議后才確定最終的貧困人口名單。雖然程序嚴密，篩選嚴格，但現實中仍然存在一定的自由裁量空間，一些真正的貧困戶因為自己性格內向、自卑膽小、表達能力差，在這種篩選機制中缺乏話語權，很難被選為貧困對象。

2、幫扶措施不精準

精準幫扶是精準扶貧的關鍵環節，就是要結合貧困地區和貧困人口的客觀實際，找出貧根，對癥下藥，制定幫扶措施。然而，現實卻是一些幫扶措施并不能讓貧困戶接受并幫助他們真正脫貧。一方面，受傳統粗放型的扶貧思維制約，政府制定的“輸血式”扶貧措施只能暫時性解決經濟問題，沒有培養“造血式”的掙錢技能，一旦扶貧資金用完，貧困人口會返貧，治標不治本。另一方面，幫扶措施設計粗糙，針對性不強，想當然的讓一個村所有的貧困戶一窩蜂地發展一個產業，要么家家戶戶都養豬，要么成片成片都種茶樹，沒有區別對待，這種“一刀切式”的扶貧措施不能做到因地、因村、因人制宜，降低了扶貧資金的使用效率。

3、扶貧管理不精準

精準管理是精準扶貧的重要保障。在地方的精準扶貧管理過程中暴露出主觀管理、不規范管理問題。一是扶貧資金管理不規范。扶貧專項資金被挪用、被貪污、被冒領、被閑置現象時有發生。二是扶貧項目管理不規范。國家出臺了一系列的項目管理制度來確保扶貧項目落地見效。然而，由于扶貧項目管理部門各自為政，在扶貧項目實施環節缺乏有效溝通和無縫對接，造成項目進展緩慢、項目惠及面小、貧困戶農作物無銷路等問題層出不窮。三是扶貧信息管理不規范。很多地方還在使用“指令+動員”的信息搜集方式，這種方式使信息管理的制度化水平低，可變更性不強，難以做到科學采集、管理和共享信息。

4、扶貧考核不精準

精準考核是檢驗扶貧成效的試金石。對扶貧過程設置全方位、多維度、深層次的的考核體系，建立量化考核指標是精準扶貧的內在要求。在實踐中，一些地區仍然存在扶貧考核走走過場的現象。一是考核重數量輕質量。現實考核中，還停留在扶貧項目的數量完成而不是項目實施的動態實效上，習慣性把項目數量當作脫貧考核的唯一指標。二是考核重形式輕內容。考核體系的一個重要內容就是駐村扶貧干部的工作績效，政府職能部門對駐村干部尚未形成制度化考核，考核內容籠統、辦法單一，可操作性、靈活性不強，導致一些駐村扶貧干部鉆制度漏洞，純粹為了上級檢查而被動式開展扶貧工作。三是考核重數據輕實效。考核指標不細化，以數據、臺賬作為脫貧依據，虛報數據，蒙混應對檢查的不在少數。

二、精準扶貧工作是一項艱巨而細致的群眾工作

（一）帶領群眾脫貧是共產黨人的責任

歷史唯物主義告訴我們，人民群眾是歷史的創造者，是實踐的主體，一切人類的物質財富都是人民群眾實踐的產物。物質資料生產活動是人類社會存在和發展的基礎，是其他政治、科技、文藝等精神文明活動的前提，人類歷史上的任何偉大事業和文明成果，都要依靠人民群眾完成。

因此，群眾路線是黨全部工作的根本路線，我們必須堅持和踐行群眾路線，全心全意為人民服務。中國共產黨是這場脫貧攻堅戰役的領導核心，精準扶貧就是黨帶領并幫助貧困人口這些特殊群眾擺脫貧困，精準扶貧的實質就是群眾工作。

（二）精準脫貧是實現共同富裕必須過的坎

習近平總書記提出，全面建成小康社會“一個都不能少”，為小康社會設立了嚴格標準，使共同富裕的范圍更加清晰，一個都不能少，既包括一部分先富起來的群眾，更應該包括暫時落后沒有富起來的弱勢群體。精準扶貧實實在在抓住問題的關鍵，瞄準貧困群眾也要富起來的目標，讓貧困群眾增長能力、增長智慧、增長信心，有產業、有奔頭、有干勁，這是實現共同富裕的真正含義。endprint

（三）人民群眾有權利享受發展成果

根據馬克思主義發展觀，社會的發展是為了人的全面發展，社會的發展始終離不開人的全面發展。實現共同富裕是社會主義的終極奮斗目標，是社會主義發展的本質要求。在當代中國，由于國家的區域發展不平衡，一些偏遠地區的經濟落后，還有很多群眾仍然處于貧困當中，社會發展成果還沒有全面惠及到這些貧困地區。精準扶貧必須踐行群眾路線，為了人民群眾的脫貧目標，堅持從人民群眾的立場出發，幫助人民群眾消除貧窮，消除兩極分化，讓改革成果更多、更好、更公平地惠及全體人民，最終達到共同富裕。

（四）精準扶貧的對象是群眾中的特殊群體

根據馬克思主義辯證法，任何事物都是普遍性與特殊性辯證統一的矛盾體，在一定條件下，特殊性和普遍性又會相互轉化。作為社會主義國家，中國共產黨帶領全體人民奔向小康、實現共同富裕是歷史發展的必然趨勢，這是矛盾的普遍性。但是，在實現共同富裕的道路上，不可避免地會暫時出現少數群眾仍然貧困的現象，這是矛盾的特殊性。在扶貧工作中，我們要牢牢抓住少數貧困群眾，妥善解決好這個特殊群體問題，創造條件使少數的特殊貧困群體逐漸轉化為普遍的富裕群體，實現全民共同富裕，這就需要開展精準扶貧工作。由此可見，把握好貧困群體的特殊性，是做好精準扶貧工作的關鍵，是做好群眾工作的應有之義。

1、貧困群眾的生存條件較差

貧困群眾大多生活在偏遠山區和高寒地區，土地貧瘠，交通落后，信息閉塞，地理和氣候等自然條件惡劣，泥石流和洪澇災害頻發，因災致貧是貧困人口增多的重要原因。然而，政府投入有限，無法從根本上改善群眾的生產和生活條件，“靠天吃飯”的思想根深蒂固。

2、貧困群眾的文化素質不高

正如馬克思主義政治經濟學所強調，只有物質資料生產發展了，文化、科級、教育等活動才能得以發展，社會才能發展。貧困群眾所在地區生產力水平普遍較低，經濟收入增長緩慢，生活艱難。為了減輕家庭負擔，很多家庭的孩子早早輟學，外出打工掙錢，沒有機會接受高等教育。貧困地區各方面發展都遠遠落后于平均發展水平，尤其是教育資源嚴重缺乏，教育基礎設施落后，很多困難群眾根本不識字，難以跟上時代發展的步伐。

3、貧困群眾的致富門路不多

貧困地區的教育理念落后，沒有結合地區發展的實際情況，把農業技術、營銷技術、機械加工技術納入中學中學的教學計劃，當農村孩子高考失利后，回到農村，面對土地，找不到發財致富的門道。另外，受小農意識的影響，困難群眾面對瞬息萬變的市場，不敢闖，不敢試，再加上貧困地區的信息閉塞，觀念落后，嚴重影響著人民群眾對知識技能的了解和掌握，缺乏競爭意識和創新意識，不會利用技術創新來增產增收。

4、貧困群眾脫貧的內生動力不足

一部分困難群眾內心深處“不怕窮”，缺乏自覺脫貧的內生動力，一部分困難群眾“以窮為榮”，缺乏主動脫貧的激勵機制。面對貧困，他們不是靠辛勤勞動來奮力直追，而是寄希望于政府多爭取項目，依賴于駐村扶貧干部多發救濟，理所當然地享受貧困群眾的“特殊待遇”，不思進取，產生了等、靠、要的依賴思想。

三、協商民主是解決精準扶貧的有效途徑

（一）精準扶貧需要協商民主

面對貧困群眾的特殊性，要做好群眾工作，把黨的關心和政府的關愛落在群眾心坎上，最直接有效的方法就是與群眾展開面對面、心貼心的對話與溝通，需要協商民主這座橋梁。

1、對象要協商

隨著扶貧工作的穩步推進，農民的生活條件不斷改善，絕對貧困人口減少，剩下的基本都屬于相對貧困群眾，而相對貧困群眾之間的特征差異不明顯，在人口流動性較強的農村，進城務工農民的動態收入很難及時掌握，使貧困對象識別的難度不斷增加。這就需要群眾與群眾、村干部與群眾之間進行協商，充分表達個體意見，把各自了解的情況進行聚合，才能做出符合實際、普遍認同的判斷，經協商確定的貧困對象名單才不會引起異議和不滿。

2、標準要協商

關于幫扶的具體標準，必須相對公平、合理，如果標準過高，容易引起其他群眾的嫉妒，使其他富裕群眾不顧自己的實際情況盲目攀比來“爭貧”，甚至不擇手段、相互詆毀，傷了鄰里和氣，妨礙精準扶貧工作的順利進行。如果標準多低，顯然不能解決貧困群眾的客觀問題，無法實現脫貧目標，這就需要村干部與群眾、村干部與貧困群眾、群眾與貧困群眾在集體協商的基礎上予以確定。從本質上說，制定標準的過程就是社會資源再分配過程，只有在理性溝通、利益互惠的前提條件下，才更容易實現資源合理配置。

3、方式要協商

貧困群眾致貧的原因各不相同，需求也千差萬別，精準扶貧就是要因人而宜，對癥下藥，提高扶貧的針對性。對于喪失勞動能力的核心貧困群眾，急需社會保障制度來滿足他們基本的生存要求；對于有勞動能力的邊際貧困群眾，盼望政府提供產業和項目讓他們脫貧致富；對于偏遠的條件艱苦、發展受限的貧困群眾，需要易地搬遷，改善或創造條件助其脫貧。總而言之，扶貧方式要達到增產增收目的，就必須瞄準貧困群眾的差異性，有的放矢，才能找準措施，這就需要發動富裕群眾與貧困群眾、村干部與貧困群眾之間主動協商、反復協商，充分表達、民主集中確定幫扶措施及一系列落實方案，共同約束、集體發力，達到脫貧效果。

4、考核要協商

只有堅持一切為了群眾的工作落腳點，時刻把群眾的冷暖與饑飽放在心上，扶貧工作才能扎實推進，貧困群眾才會認賬、才會點贊，靠村干部自圓其說、自說自話，完全割裂群眾參與感和獲得感的考核方式，容易陷入考核“形式化”“數據化”“主觀化”，不能及時發現精準扶貧工作中存在的問題。可見，精準考核需要協商，按照程序設計，召集部門領導與村干部、部門領導與群眾、部門領導與貧困群眾、村干部與貧困群眾開展有序協商，遵循公開、公正原則，明明白白算清經濟賬，貼近群眾做好感情賬，讓脫貧成果更穩固、更有底氣。endprint

（二）協商民主在精準扶貧工作中的可行性

1、協商民主提供精準扶貧工作的技術支撐

協商民主的目的不僅是拉近貧困群眾與富裕群眾之間的經濟距離，更是為黨和政府、基層干部、富裕群眾與貧困群眾之間提供互相交流、感情培養、理性協商的渠道，讓每一位群眾都擁有真正的話語權，積極參與共識合作關系的建立。特別是富裕群眾將個人的成功經驗與精準脫貧聯系起來，貧困群眾將個人的致貧原因與精準幫扶聯系起來，鼓勵群眾對扶貧工作發表各種看法和合理建議，促使協商目的更加明確，協商結果更加可行，加快貧困群眾脫貧的步伐。例如，在貧困對象的識別環節，人們在協商評議過程中，不自覺地把貧困戶的標準問題拿來討論，根據各自觀察的實際情況，在理性分析、民主合意的基礎上做出判斷，貧困對象應該包括哪些人，他們有哪些困難，誰應該排除在幫扶范圍之外等答案一目了然。[1]

2、協商民主確保精準扶貧工作的價值導向

人的社會屬性決定了每個人的幸福都必須依賴于社會合作體系，沒有合作，就不是社會人，也不能過上美滿生活。作為社會資源的再分配政策，精準扶貧需要每個人自愿加入這個合作體系，尤其是整個社會中處境最差的人群在合作參與中改善生活狀況，力求在精準扶貧工作的過程和結果中呈現公平、公正的價值理念。

一方面，借助協商民主機制，在政治上、經濟上都處弱勢地位的貧困群眾與精準扶貧中的權力主體進行互動、對話，賦予其平等參與資源協商分配機會，自由表達意愿權利，打破過去權力結盟和精英結盟關系下的資源壟斷局面，促使精準扶貧工作中公平、公正的資源分配機制形成。另一方面，協商民主重塑扶貧工作的現有結構，讓精準扶貧的所有參與者成為扶貧的召集人、推動者、咨詢者和支持者，滿足各自聲望、績效和利益等方面的需求。[2]所有參與者會潛意識地形成一種公共規范，約束和監督所有參與者的言行，彰顯出精準扶貧工作的公平價值理念。

3、協商民主實現精準扶貧工作的信息共享

過去，扶貧工作的信息搜集成本高，信息內容呈零散化、碎片化狀態，精準扶貧工作不僅需要準確而詳盡的貧困群眾信息，還要對這些信息進行轉化、整合、運用、反饋等一系列精細化管理，顯然，政府部門很難獨立完成這項系統工作。協商民主可以最大范圍動員和吸納各方參與主體，在平等對話、反復協商的過程中更真實、更全面地掌握貧困群眾的家庭情況和致貧因素，在政府、社會和群眾之間建立起信息共享平臺，為扶貧工作的“精、準、實、嚴”提供數據支持，還有助于豐富建檔立卡系統之外的信息，更加容易發現“病根”，對癥下藥，提高扶貧的精準度和有效性。

4、協商民主提升精準扶貧工作的情感理性

舍勒對人類精神結構進行系統剖析之后，提出情感理性這一概念，巧妙地把人的理性和情感統一起來，認為人的情感世界有它自身獨立于邏輯理性的秩序和法則，即人的情感完全可以讓合理性成為可能。[3]協商民主將理性融入對貧困群眾的情感關懷，讓精準扶貧關注每一位扶貧工作者和貧困對象的思考，實現了不同群體之間正常的情感交流，加深不同情感的共鳴。在此基礎上，全體村民在協商的集體約束力之下，完全有可能做出“相互性妥協”的精準脫貧方案，在公共理性層面，對貧困群眾形成共同關心，在這一情感基礎之上，規范精準扶貧對象、標準和方式。

（三）協商民主在精準扶貧工作中的運行機制

1、樹立正確利益意識

精準扶貧工作就是要正確處理好黨與國家、集體利益和群眾個人利益之間、困難群眾利益和全部村民利益之間、眼前利益與長遠利益之間的辯證關系，消除少數群眾或組織的不正當利益，保持黨和國家、人民群眾普遍利益、貧困群眾特殊利益一致的基礎上，進行深入而廣泛協商，嚴厲打擊因為個體利益而損害國家集體利益或者因為國家集體利益而損害群眾合法利益，[4]在協商中找到各方利益得以實現的平衡點，為保障貧困群眾順利脫貧奠定基礎。

2、明確協商內容

精準扶貧工作中，涉及扶持對象、項目安排、措施落實和扶貧考核等重要問題進行協商，讓群眾通過對話實現價值轉換，形成具有一致性的協商結果。在協商中，既要讓廣大群眾了解政府對精準扶貧工作的安排部署，又要讓政府及時了解廣大群眾特別是困難群眾對扶貧事業的期盼和差異化需求，只有明確協商內容，才能改變過去遇事不協商、無事可協商的尷尬局面，推進民主協商在精準扶貧工作中廣泛、多層、制度化發展。

3、完善協商程序

協商程序是提高協商效率、增進協商結果公開性與科學性的重要保障，因此，精準扶貧工作中開展協商民主，必須根據協商內容設計好相應的協商程序，對于協商主體的挑選、協商議題的確定、協商形式的選擇和舉行、協商結果的公示和實施等環節都有詳細而周密的規定，切實維護好貧困群眾參與協商的機會和權利，推進民主協商在精準扶貧工作中有序進行。

4、健全協商制度

一是議題選擇制度，主要是關系貧困地區長遠發展規劃、重大集體項目和貧困群眾精準脫貧各項問題進行協商懇談。二是通告制度，要提前把協商時間、地點、議題通知群眾，要及時公示協商結果，讓協商程序在陽光下運行。三是討論和決策制度，貧困群眾作為協商主體擁有自由發言機會，與政府、干部及其他群眾平等對話。四是反饋監督制度，組建議事委員會，專門負責監督協商結果的實施進度，召集和組織群眾參與扶貧考核。

參考文獻：

[1]孫德超，白天.精準扶貧視閾下參與式幫扶的內在機理和實現路徑[J].社會科學，2017（8）：42-50.

[2]楊小柳.參與行動：來自涼山彝族地區的發展研究[M].民族出版社，2008：63.

[3]馮凡彥.論舍勒價值情感現象學中的情感理性[J].蘭州學刊，2009（3）：21-24.

[4]汪家斌.農村基層民主協商的實現路徑[J].中共太原市委黨校校報，2014（3）：19-21.

基金項目：本文系國家社會科學基金青年項目“中國基層協商民主的成長機理與可持續發展路徑研究”（項目編號：15CZZ011）的階段性成果。

作者簡介：李小堅（1962.11）男，漢族，邵陽市邵陽縣，碩士，現任職務：中共邵陽市委黨校常務副校長，研究方向：行政管理、黨史黨建。endprint