曲靖森林火災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施難點(diǎn)與對(duì)策研究

母梅華 柴正相

摘要：指出了政策性森林火災(zāi)保險(xiǎn)是增強(qiáng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者抵御災(zāi)害能力、解除林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者后顧之憂、促進(jìn)林業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)和穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。自啟動(dòng)實(shí)施以來(lái)，通過(guò)不斷地實(shí)踐和探索，取得了一些經(jīng)驗(yàn)，但仍存在一些相應(yīng)困難和問(wèn)題。結(jié)合曲靖實(shí)際，總結(jié)了曲靖市7年來(lái)森林火災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施過(guò)程中的難點(diǎn)，并提出了一些可操作性的建議，以促進(jìn)森林火災(zāi)保險(xiǎn)順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞：林業(yè);保險(xiǎn);難點(diǎn);對(duì)策

中圖分類號(hào)：S762

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9944（2018）04-0225-02

1 引言

林業(yè)的發(fā)展不同于一般的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，它具有生長(zhǎng)周期的長(zhǎng)期性，短則幾年，長(zhǎng)則幾十年。期間風(fēng)險(xiǎn)和不確定性極大。如火災(zāi)、森林病蟲(chóng)害等嚴(yán)重制約著林業(yè)的發(fā)展，森林火災(zāi)作為林業(yè)的重大災(zāi)害，給森林資源和陸地生態(tài)系統(tǒng)造成巨大的危害。發(fā)展森林火災(zāi)保險(xiǎn)成為服務(wù)“三農(nóng)”的必然要求，它作為減少林業(yè)自然災(zāi)害損失、促進(jìn)林業(yè)發(fā)展的保障措施之一，通過(guò)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的防災(zāi)機(jī)制，由國(guó)家政策性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一部分，建立起森林防火多層次、多渠道、多主體的社會(huì)化投入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、林農(nóng)、保險(xiǎn)公司“三贏”的經(jīng)營(yíng)方式。

2森林保險(xiǎn)實(shí)施現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)林業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展情況

森林保險(xiǎn)起源于1 9世紀(jì)初期北歐的瑞典、挪威、芬蘭等國(guó)家，在一些國(guó)家已有百年歷史，有單獨(dú)的法律法規(guī)，其發(fā)展日趨完善。而我國(guó)森林保險(xiǎn)研究始于1 982年，同年制定了第一部《森林保險(xiǎn)條款》。1 984年，廣西壯族自治區(qū)桂林市首先開(kāi)展了森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。1 988年，全國(guó)已有20多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的約133萬(wàn)hm²森林開(kāi)展了保險(xiǎn)工作，投保面積和業(yè)務(wù)規(guī)模逐年上升。20世紀(jì)90年代中后期至21世紀(jì)初，受多種因素制約，森林保險(xiǎn)投保面積減少，規(guī)模萎縮，到21世紀(jì)初，全國(guó)森林保險(xiǎn)處于停辦狀態(tài)。2003年開(kāi)始，福建、江西等省率先開(kāi)展集體林權(quán)制度改革，再次開(kāi)始了森林保險(xiǎn)途徑的摸索。2004年以來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題受到中央的高度重視，連續(xù)幾年的1號(hào)文件對(duì)此提出了明確要求，以政府補(bǔ)貼保費(fèi)為主要形式的政策性森林火災(zāi)保險(xiǎn)工作逐步展開(kāi)，進(jìn)入了森林保險(xiǎn)工作的新階段。

2.2 云南省森林火災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展情況

2010年11月，云南省啟動(dòng)森林火災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，涉及昆明、曲靖、玉溪、普洱、大理5個(gè)州（市）54個(gè)區(qū)縣，投保林地1. 28億畝，涉及林農(nóng)268萬(wàn)戶;2011年，試點(diǎn)擴(kuò)展到15個(gè)州市，投保林地3. 26億畝，涉及林農(nóng)820萬(wàn)戶;201 3年，森林火災(zāi)保險(xiǎn)覆蓋全省1 6個(gè)州市，投保林地3. 66億畝，涉及林農(nóng)860萬(wàn)戶。2010～2016年，森林火災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)行全省統(tǒng)保，期間總結(jié)了一個(gè)全國(guó)最低（保險(xiǎn)費(fèi)率全國(guó)最低）、一個(gè)全國(guó)最多（投保面積全國(guó)最多）、二個(gè)全國(guó)首家（首家引入保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司、首家通過(guò)政府公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)）、四個(gè)全國(guó)唯一（唯一不設(shè)立免賠條款、唯一設(shè)立撲火人員意外死亡安置撫恤服務(wù)、唯一按綜合賠付率提取防災(zāi)防損費(fèi)用于森林防火工作、唯一設(shè)立火災(zāi)保險(xiǎn)工作獎(jiǎng)勵(lì)基金）的云南模式。但在實(shí)施過(guò)程中仍出現(xiàn)協(xié)議理賠、封頂賠付、保險(xiǎn)公司更換頻繁等問(wèn)題，2017年，森林火災(zāi)保險(xiǎn)工作下放至州（市）級(jí)組織實(shí)施。

2.3 曲靖市森林火災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施情況

曲靖市通過(guò)森林火災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目7年的實(shí)施，承保公司農(nóng)村保險(xiǎn)服務(wù)體系得到進(jìn)一步加強(qiáng)，森林保險(xiǎn)保障能力和服務(wù)能力得到提升，保險(xiǎn)公司得到了較好發(fā)展;共繳保費(fèi)5373.8萬(wàn)元，累計(jì)受理森林火災(zāi)保險(xiǎn)案件266件，林權(quán)所有者共獲賠付1649.2萬(wàn)元，專項(xiàng)用于災(zāi)后植被恢復(fù)，林農(nóng)得到了實(shí)惠;投入宣傳培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)69. 88萬(wàn)元，對(duì)相關(guān)人員開(kāi)展森林防火和森林火災(zāi)防范宣傳培訓(xùn);投入防災(zāi)防損經(jīng)費(fèi)703萬(wàn)元，更新和配備了一批森林防火設(shè)施設(shè)備，森林火災(zāi)防控能力得到提升，降低了森林火災(zāi)的發(fā)生率，生態(tài)得到有效保護(hù)。實(shí)現(xiàn)了“生態(tài)得保護(hù)、林農(nóng)得實(shí)惠、保險(xiǎn)得發(fā)展、防火能力得提升”的多贏局面。

3森林火災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施難點(diǎn)與存在問(wèn)題

3.1 中央財(cái)政補(bǔ)貼比例仍然偏低

中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼涉及四大類1 6個(gè)品種，對(duì)商品林的補(bǔ)貼比例最低，僅為30%。加之近年基層財(cái)政困難，一些縣無(wú)法落實(shí)配套經(jīng)費(fèi)，影響了森林火災(zāi)保險(xiǎn)工作的整體推進(jìn)。

3.2 商品林和公益林保險(xiǎn)發(fā)展極不平衡

森林火災(zāi)保險(xiǎn)公益林由政府統(tǒng)保，其成本低，操作簡(jiǎn)單，而商品林需收取林農(nóng)自繳部分，財(cái)政補(bǔ)貼資金才撥付，商品林統(tǒng)保統(tǒng)賠存在制度障礙，造成商品林和公益林保險(xiǎn)發(fā)展極不平衡。曲靖市2016年商品林全部脫保，201 7年商品林投保比例僅為39%。曲靖市除師宗縣、羅平縣種植速生豐產(chǎn)林杉木經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高外，其余縣（市、區(qū)）的商品林缺乏經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更多的是生態(tài)價(jià)值，造成林業(yè)經(jīng)營(yíng)者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)、參保積極性不高。加之保費(fèi)收取涉及林農(nóng)眾多，收取工作量巨大、成本高，保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不夠健全，業(yè)務(wù)人員不足，難以完成收繳任務(wù)。

3.3 火災(zāi)保險(xiǎn)案件查勘定損難

因樹(shù)種、樹(shù)齡、所處區(qū)域、火災(zāi)類型等存有較大差異，林木損失程度難以判定。定損隨意性較大，致使損失評(píng)定結(jié)果存有較大差異。承保公司無(wú)火災(zāi)損失評(píng)估力量，制約了火場(chǎng)查勘定損，影響了理賠效率。加之確權(quán)到戶的林地面積不大，森林火災(zāi)往往涉及多戶林農(nóng)，定損理賠的難度較大。

3.4潛在道德風(fēng)險(xiǎn)控制難

極少數(shù)林木經(jīng)營(yíng)者受利益驅(qū)動(dòng)，挺而走險(xiǎn)，故意縱火，一方面達(dá)到了騙保目的，另一方面可借機(jī)采伐林木、實(shí)施中低產(chǎn)林改造或種植經(jīng)濟(jì)林木，發(fā)生火災(zāi)后撲救積極性不高。

3.5 賠款恢復(fù)造林監(jiān)管難

每畝森林火災(zāi)保險(xiǎn)保額僅為400元，一般立地條件下的造林成本為每畝600～800元，一些“三難地”造林成本上1000元，森林火災(zāi)保險(xiǎn)保障水平偏低，所賠資金不足于恢復(fù)造林。加之受災(zāi)賠款通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼“一本通”、銀行轉(zhuǎn)賬等非現(xiàn)金方式直接支付給農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，林業(yè)部門(mén)缺乏有力的監(jiān)管措施，造成商品林災(zāi)后恢復(fù)造林難以監(jiān)管，賠款易挪作他用。

3.6 森林防火工作發(fā)展不平衡

2017年、2018年.曲靖市將全市劃分為三個(gè)片區(qū)，由3家保險(xiǎn)公司分片承保，由于各縣（市、區(qū)）森林防火工作發(fā)展不平衡，一些地方火災(zāi)頻發(fā)，受害森林面積大。加之林農(nóng)生產(chǎn)規(guī)模小.保險(xiǎn)標(biāo)的分散，保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)人力、物力成本高，風(fēng)險(xiǎn)管理難度大，致使部分保險(xiǎn)公司收益較低，保險(xiǎn)公司工作積極性不高。

4森林火災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施對(duì)策研究

4.1 加大財(cái)政支持力度

進(jìn)一步探索完善政策性林業(yè)保險(xiǎn)政策，加大財(cái)政支持力度，提高商品林財(cái)政補(bǔ)貼比例，不斷提高林業(yè)保險(xiǎn)保障程度。不斷豐富林業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，積極探索指數(shù)保險(xiǎn)、產(chǎn)量保險(xiǎn)、價(jià)格保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)，滿足投保農(nóng)戶的多元化需求。從單一火災(zāi)責(zé)任向綜合保險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)變，把森林病蟲(chóng)害、森林火災(zāi)撲救人員人身意外傷害等主要風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害納入到附加保險(xiǎn)責(zé)任范疇，提高保障水平。

4.2 加強(qiáng)森林火災(zāi)保險(xiǎn)政策宣傳

前些年采取統(tǒng)保統(tǒng)賠的做法，雖然簡(jiǎn)化了保險(xiǎn)理賠的程序，但也讓林農(nóng)置身于森林保險(xiǎn)工作之外，抑制了林農(nóng)參與森林保險(xiǎn)的主動(dòng)性。今后工作中應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、手機(jī)短信、廣播、報(bào)刊等媒體，通過(guò)典型案例、以案說(shuō)法等多種形式，大力宣傳森林火災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)政策，積極營(yíng)造良好的工作氛圍，引導(dǎo)廣大林業(yè)經(jīng)營(yíng)者積極參保。鼓勵(lì)林業(yè)企業(yè)、林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，組織和帶領(lǐng)林農(nóng)集中投保，提高林農(nóng)參保率。

4.3加強(qiáng)承保公司服務(wù)能力建設(shè)

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系建設(shè)，建立總公司、省、市、縣、鄉(xiāng)、村六級(jí)農(nóng)村保險(xiǎn)服務(wù)體系，加強(qiáng)無(wú)人機(jī)、GPS定位、地理信息系統(tǒng)（ GIS）等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新科技的應(yīng)用，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息化管理，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)行為。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，積極加強(qiáng)再保險(xiǎn)體系建設(shè)，探索多種模式的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，防范和化解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

4.4建立健全相關(guān)機(jī)制

4.4.1 建立災(zāi)后恢復(fù)監(jiān)管機(jī)制

加大對(duì)保險(xiǎn)林木賠款使用的監(jiān)督和管理，建立相應(yīng)的約束機(jī)制。建立森林保險(xiǎn)專戶，理賠款全部支付到森林保險(xiǎn)專戶，由財(cái)政、林業(yè)部門(mén)監(jiān)管，先行支付一定比例的理賠款給被保險(xiǎn)人，待恢復(fù)造林并驗(yàn)收合格后再支付剩余款項(xiàng)。如受災(zāi)林農(nóng)不更新造林，由林業(yè)部門(mén)組織專業(yè)造林隊(duì)伍代為造林，林權(quán)歸林農(nóng)所有，這既可以實(shí)現(xiàn)災(zāi)后及時(shí)恢復(fù)植被，又可有效防止為獲得賠償而故意縱火等道德風(fēng)險(xiǎn)。

4.4.2 建立多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

目前各經(jīng)營(yíng)公司主要以分保和再保的方式分散風(fēng)險(xiǎn)，尚未建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。應(yīng)該從“大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”視角去審視政策性森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，建立包括森林保險(xiǎn)在內(nèi)的較為完善的包括農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化三位一體的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

4.4.3 建立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)考核評(píng)選機(jī)制

按照公平、公正、公開(kāi)和優(yōu)勝劣汰的原則，通過(guò)招標(biāo)等方式確定符合條件的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，提高保險(xiǎn)服務(wù)水平與質(zhì)量。招標(biāo)時(shí)考慮保持一定期限內(nèi)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定.引導(dǎo)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)加大投入，提高服務(wù)水平。

4.4.4 建立防災(zāi)護(hù)損機(jī)制

督促承保公司由傳統(tǒng)的災(zāi)后賠償向?yàn)?zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，每年進(jìn)入防火期前，承保公司投入一定的宣傳培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，對(duì)承保范圍內(nèi)的群眾和森林防火相關(guān)人員開(kāi)展森林防火知識(shí)宣傳和培訓(xùn)，投入一定的防災(zāi)防損經(jīng)費(fèi)，為承保區(qū)配發(fā)一定數(shù)量的撲火裝備，提高森林火災(zāi)應(yīng)急處置能力，從源頭杜絕和減少森林火災(zāi)的發(fā)生，努力減少森林火災(zāi)損失，實(shí)現(xiàn)“森林資源得保護(hù)，保險(xiǎn)行業(yè)得實(shí)惠”的目標(biāo)。

5結(jié)語(yǔ)

森林火災(zāi)保險(xiǎn)作為維護(hù)生態(tài)安全，保障林農(nóng)利益的重要手段，其保險(xiǎn)形式單一，保障水平較低，必須在實(shí)踐中不斷摸索、積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善森林保險(xiǎn)運(yùn)作模式.建立和完善森林保險(xiǎn)保障體系，形成符合林業(yè)發(fā)展實(shí)際的森林保險(xiǎn)保障體系，確保森林火災(zāi)保險(xiǎn)工作取得實(shí)效，切實(shí)將國(guó)家森林火災(zāi)保險(xiǎn)惠民政策落到實(shí)處，扎實(shí)推進(jìn)集體林權(quán)制度配套改革，有效化解森森火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，提高林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力和災(zāi)后恢復(fù)能力。