曲靖森林火災保險實施難點與對策研究

母梅華 柴正相

摘要：指出了政策性森林火災保險是增強林業生產經營者抵御災害能力、解除林業生產經營者后顧之憂、促進林業持續經營和穩定發展的重要手段。自啟動實施以來，通過不斷地實踐和探索，取得了一些經驗，但仍存在一些相應困難和問題。結合曲靖實際，總結了曲靖市7年來森林火災保險實施過程中的難點，并提出了一些可操作性的建議，以促進森林火災保險順利實施。

關鍵詞：林業;保險;難點;對策

中圖分類號：S762

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）04-0225-02

1 引言

林業的發展不同于一般的產業發展，它具有生長周期的長期性，短則幾年，長則幾十年。期間風險和不確定性極大。如火災、森林病蟲害等嚴重制約著林業的發展，森林火災作為林業的重大災害，給森林資源和陸地生態系統造成巨大的危害。發展森林火災保險成為服務“三農”的必然要求，它作為減少林業自然災害損失、促進林業發展的保障措施之一，通過責、權、利相統一的防災機制，由國家政策性財政轉移支付一部分，建立起森林防火多層次、多渠道、多主體的社會化投入機制，實現政府、林農、保險公司“三贏”的經營方式。

2森林保險實施現狀

2.1 我國林業保險發展情況

森林保險起源于1 9世紀初期北歐的瑞典、挪威、芬蘭等國家，在一些國家已有百年歷史，有單獨的法律法規，其發展日趨完善。而我國森林保險研究始于1 982年，同年制定了第一部《森林保險條款》。1 984年，廣西壯族自治區桂林市首先開展了森林保險試點工作。1 988年，全國已有20多個省、自治區、直轄市的約133萬hm²森林開展了保險工作，投保面積和業務規模逐年上升。20世紀90年代中后期至21世紀初，受多種因素制約，森林保險投保面積減少，規模萎縮，到21世紀初，全國森林保險處于停辦狀態。2003年開始，福建、江西等省率先開展集體林權制度改革，再次開始了森林保險途徑的摸索。2004年以來，農業保險問題受到中央的高度重視，連續幾年的1號文件對此提出了明確要求，以政府補貼保費為主要形式的政策性森林火災保險工作逐步展開，進入了森林保險工作的新階段。

2.2 云南省森林火災保險發展情況

2010年11月，云南省啟動森林火災保險試點工作，涉及昆明、曲靖、玉溪、普洱、大理5個州（市）54個區縣，投保林地1. 28億畝，涉及林農268萬戶;2011年，試點擴展到15個州市，投保林地3. 26億畝，涉及林農820萬戶;201 3年，森林火災保險覆蓋全省1 6個州市，投保林地3. 66億畝，涉及林農860萬戶。2010～2016年，森林火災保險實行全省統保，期間總結了一個全國最低（保險費率全國最低）、一個全國最多（投保面積全國最多）、二個全國首家（首家引入保險經紀公司、首家通過政府公開招標采購）、四個全國唯一（唯一不設立免賠條款、唯一設立撲火人員意外死亡安置撫恤服務、唯一按綜合賠付率提取防災防損費用于森林防火工作、唯一設立火災保險工作獎勵基金）的云南模式。但在實施過程中仍出現協議理賠、封頂賠付、保險公司更換頻繁等問題，2017年，森林火災保險工作下放至州（市）級組織實施。

2.3 曲靖市森林火災保險實施情況

曲靖市通過森林火災保險項目7年的實施，承保公司農村保險服務體系得到進一步加強，森林保險保障能力和服務能力得到提升，保險公司得到了較好發展;共繳保費5373.8萬元，累計受理森林火災保險案件266件，林權所有者共獲賠付1649.2萬元，專項用于災后植被恢復，林農得到了實惠;投入宣傳培訓經費69. 88萬元，對相關人員開展森林防火和森林火災防范宣傳培訓;投入防災防損經費703萬元，更新和配備了一批森林防火設施設備，森林火災防控能力得到提升，降低了森林火災的發生率，生態得到有效保護。實現了“生態得保護、林農得實惠、保險得發展、防火能力得提升”的多贏局面。

3森林火災保險實施難點與存在問題

3.1 中央財政補貼比例仍然偏低

中央財政對農業保險的補貼涉及四大類1 6個品種，對商品林的補貼比例最低，僅為30%。加之近年基層財政困難，一些縣無法落實配套經費，影響了森林火災保險工作的整體推進。

3.2 商品林和公益林保險發展極不平衡

森林火災保險公益林由政府統保，其成本低，操作簡單，而商品林需收取林農自繳部分，財政補貼資金才撥付，商品林統保統賠存在制度障礙，造成商品林和公益林保險發展極不平衡。曲靖市2016年商品林全部脫保，201 7年商品林投保比例僅為39%。曲靖市除師宗縣、羅平縣種植速生豐產林杉木經濟價值較高外，其余縣（市、區）的商品林缺乏經濟價值，更多的是生態價值，造成林業經營者風險意識不強、參保積極性不高。加之保費收取涉及林農眾多，收取工作量巨大、成本高，保險服務網絡不夠健全，業務人員不足，難以完成收繳任務。

3.3 火災保險案件查勘定損難

因樹種、樹齡、所處區域、火災類型等存有較大差異，林木損失程度難以判定。定損隨意性較大，致使損失評定結果存有較大差異。承保公司無火災損失評估力量，制約了火場查勘定損，影響了理賠效率。加之確權到戶的林地面積不大，森林火災往往涉及多戶林農，定損理賠的難度較大。

3.4潛在道德風險控制難

極少數林木經營者受利益驅動，挺而走險，故意縱火，一方面達到了騙保目的，另一方面可借機采伐林木、實施中低產林改造或種植經濟林木，發生火災后撲救積極性不高。

3.5 賠款恢復造林監管難

每畝森林火災保險保額僅為400元，一般立地條件下的造林成本為每畝600～800元，一些“三難地”造林成本上1000元，森林火災保險保障水平偏低，所賠資金不足于恢復造林。加之受災賠款通過財政補貼“一本通”、銀行轉賬等非現金方式直接支付給農戶和農業生產經營組織，林業部門缺乏有力的監管措施，造成商品林災后恢復造林難以監管，賠款易挪作他用。

3.6 森林防火工作發展不平衡

2017年、2018年.曲靖市將全市劃分為三個片區，由3家保險公司分片承保，由于各縣（市、區）森林防火工作發展不平衡，一些地方火災頻發，受害森林面積大。加之林農生產規模小.保險標的分散，保險公司經營人力、物力成本高，風險管理難度大，致使部分保險公司收益較低，保險公司工作積極性不高。

4森林火災保險實施對策研究

4.1 加大財政支持力度

進一步探索完善政策性林業保險政策，加大財政支持力度，提高商品林財政補貼比例，不斷提高林業保險保障程度。不斷豐富林業保險產品，積極探索指數保險、產量保險、價格保險、收入保險，滿足投保農戶的多元化需求。從單一火災責任向綜合保險責任轉變，把森林病蟲害、森林火災撲救人員人身意外傷害等主要風險災害納入到附加保險責任范疇，提高保障水平。

4.2 加強森林火災保險政策宣傳

前些年采取統保統賠的做法，雖然簡化了保險理賠的程序，但也讓林農置身于森林保險工作之外，抑制了林農參與森林保險的主動性。今后工作中應充分利用網絡、電視、手機短信、廣播、報刊等媒體，通過典型案例、以案說法等多種形式，大力宣傳森林火災保險相關政策，積極營造良好的工作氛圍，引導廣大林業經營者積極參保。鼓勵林業企業、林業合作經濟組織，組織和帶領林農集中投保，提高林農參保率。

4.3加強承保公司服務能力建設

加強農業保險服務體系建設，建立總公司、省、市、縣、鄉、村六級農村保險服務體系，加強無人機、GPS定位、地理信息系統（ GIS）等農業保險新科技的應用，強化農業保險信息化管理，規范農業保險經營行為。加強風險預警，積極加強再保險體系建設，探索多種模式的大災風險分散機制，防范和化解農業保險大災風險。

4.4建立健全相關機制

4.4.1 建立災后恢復監管機制

加大對保險林木賠款使用的監督和管理，建立相應的約束機制。建立森林保險專戶，理賠款全部支付到森林保險專戶，由財政、林業部門監管，先行支付一定比例的理賠款給被保險人，待恢復造林并驗收合格后再支付剩余款項。如受災林農不更新造林，由林業部門組織專業造林隊伍代為造林，林權歸林農所有，這既可以實現災后及時恢復植被，又可有效防止為獲得賠償而故意縱火等道德風險。

4.4.2 建立多層次巨災風險分散機制

目前各經營公司主要以分保和再保的方式分散風險，尚未建立長期穩定的巨災風險分散機制。應該從“大農業保險”視角去審視政策性森林巨災風險，建立包括森林保險在內的較為完善的包括農業再保險、農業巨災風險基金、巨災風險證券化三位一體的農業巨災風險分散機制。

4.4.3 建立經辦機構考核評選機制

按照公平、公正、公開和優勝劣汰的原則，通過招標等方式確定符合條件的經辦機構，提高保險服務水平與質量。招標時考慮保持一定期限內經辦機構的穩定.引導經辦機構加大投入，提高服務水平。

4.4.4 建立防災護損機制

督促承保公司由傳統的災后賠償向災前預防轉變，每年進入防火期前，承保公司投入一定的宣傳培訓經費，對承保范圍內的群眾和森林防火相關人員開展森林防火知識宣傳和培訓，投入一定的防災防損經費，為承保區配發一定數量的撲火裝備，提高森林火災應急處置能力，從源頭杜絕和減少森林火災的發生，努力減少森林火災損失，實現“森林資源得保護，保險行業得實惠”的目標。

5結語

森林火災保險作為維護生態安全，保障林農利益的重要手段，其保險形式單一，保障水平較低，必須在實踐中不斷摸索、積累經驗，進一步完善森林保險運作模式.建立和完善森林保險保障體系，形成符合林業發展實際的森林保險保障體系，確保森林火災保險工作取得實效，切實將國家森林火災保險惠民政策落到實處，扎實推進集體林權制度配套改革，有效化解森森火災風險，提高林業防災減災能力和災后恢復能力。