實踐先行邏輯下中央與地方在對外開放中的互動

【摘 要】“實踐先行”是中國對外開放所遵循的基本邏輯。廣東作為對外開放的最前沿陣地，既是率先打破僵化體制的先驅者，同時也是中央與地方在實踐先行原則下積極互動的典范。廣東在對外開放中扮演“試驗田”的角色并取得巨大成功，正是與中央積極互動的結果，其中不僅包含了中央層面的宏觀構思，也有地方層面的具體探索，是頂層設計與地方探索在對外開放中的有機統一。

【關鍵詞】實踐先行；中央與地方；對外開放；互動；廣東經驗

【中圖分類號】K27 【文獻標志碼】A 【文章編號】1672-3570-（2018）06-0022-07

關于中央與廣東地方在對外開放中的互動，學術界關注較多，主要集中表現在三個方面，一是以人物為切入點，著墨于中央領導人在對外開放過程中對地方所發揮重大影響的探究，如鄧小平南方談話與廣東的對外開放；二是以具體領域的改革為切入點，如在對外貿易體制轉型問題上中央與地方的艱辛探索；三是以政策出臺為切入點，如廣東省“先行一步”相關政策的出臺。學界借助這些來展現出中央與地方改革開放的互動，其中又以改革開放初期的時間坐標為重點，做了比較細致的研究。但歸納總結在對外開放中中央與地方產生的互動邏輯及其表現，把握中央與地方在對外開放中互動的基本規律，則還需進一步深入，而回應這些問題成為本文行文的基本導向。

一、基于廣東經驗的中央與廣東互動歷史簡述

廣東作為對外開放的前沿陣地，被稱為中國對外開放的重要窗口，如此地位來之不易，得益于對外開放40年來中央與地方堅持不懈的積極互動。而這樣的互動屬于一個長期的過程，可以分為幾個不同的階段時期，每個階段又都有標志性的歷史事件作為支撐。

（一）互動的開啟：特殊政策與靈活措施的出臺

1978年黨的十一屆三中全會上，中央正式宣布實施改革開放的方針，提出對內改革已有的經濟運行體制與管理體制，對外實行開放，發展同世界各國平等互利的經濟合作。雖然說改革開放方針完整的表述與部署實施是從1978年開始，但事實上，在中央做出這項決策之前，便已經意識到過去那種高度集中的計劃經濟體制所隱含的巨大弊端，也嘗試著對此進行了多次調整，如下放企業經營權等。但效果卻不明顯，反而陷入了“一統就死，一放就亂”的局面?；诖?，中央調整了思路，認為“改革是新事物，我們缺乏經驗……29個省，一刀切不行，一哄而起也不行”，①因此開始考慮放棄全國范圍內同步地推進改革，而是先在地方尋求一個突破口，為之后總體上的布局與實行大面積改革開放探路，積累經驗。擁有良好地緣與親緣優勢的廣東進入了中央的視野。

對外開放的互動是雙向的，在中央將廣東納入對外開放試驗田進行初步設計構思與部署的同時，作為地方探索的先行者，廣東敏銳地察覺到了中央的政策方向，廣東省委召開了四屆二次常委擴大會議，適時提出了“可以利用外資，引進先進技術設備，搞補償貿易，搞加工裝配，搞合作經營”。①隨后，廣東省委向葉劍英進行了匯報，后者指示他們馬上向鄧小平匯報。鄧小平在聽取匯報后明確表示支持，廣東可以實行特殊政策，并強調這樣搞不會變成資本主義，“沒有什么壞處”。②1979年5月，廣東正式向中央提出要求實行特殊政策、靈活措施以及創辦貿易合作區的建議。中央在工作會議上討論了這一重大問題，并形成了《關于大力發展對外貿易增加外匯收入若干問題的規定》，同意廣東的要求，提出試辦“出口特區”和實行“特殊政策和靈活措施”。同年7月，中央確定對廣東“對外經濟活動實行特殊政策和靈活措施，給地方以更多的主動權，使之發揮優越條件，抓緊當前有利的國際形勢，先走一步，把經濟盡快搞上去”。③特殊政策和靈活措施因此正式出臺，中央與廣東的互動取得了良好開端。

（二）互動的推進：平息經濟特區姓“社”姓“資”的爭論

中央特殊政策與靈活措施給予了廣東很大的支持，廣東依托靠近港澳的優勢，大膽嘗試利用外資，發展加工貿易，并且率先創辦經濟特區，憑借優惠政策和廉價的土地和勞動力，取得了經濟上的巨大發展。但新生事物往往伴隨諸多質疑，社會上出現了特區姓“資”姓“社”的爭論，引起了中央的高度重視。1984年，鄧小平到南方視察，強調建立經濟特區，實行開放政策是中央的重大決策，必須堅持下去，“有個指導思想要明確，就是不是收，而是放”。④這無疑給廣東吃了顆定心丸，廣東之后趁勢提出“敢于試驗、積極探索、勇于開拓”的口號，⑤加快了對外開放的步伐。但在1989年，受海內外政治形勢的影響，有人再一次提出對外開放是在“發展資本主義”，要“收一收”。鄧小平不得不于1992年又一次來到廣東，發表了著名的南方談話，提出社會主義也能搞市場經濟的著名論斷，希望廣東“膽子要大一點，敢于試驗”，繼續發揮對外開放的龍頭作用，并重申“特區姓‘社不姓‘資”，“只要我們頭腦清醒，就不怕”，⑥鄧小平的講話，表達了中央對廣東對外開放所取得探索成績的巨大肯定。廣東對此積極回應，一方面，進一步通過加強理論學習破除不合時宜的陳腐觀念和“左”的束縛，如摒棄把商品經濟看作是資本主義特有屬性的固化思維和把競爭看成是資本主義特有現象而不敢競爭的錯誤思想，有力地促進了廣東干部群眾的觀念轉變；另一方面，針對廣東區位和政策優勢弱化情況，及時做出了部署調整，借助市場經濟體制改革浪潮，以外向帶動戰略為抓手，通過改革口岸管理體制、加速市場國際化、實施市場多元化戰略，掀起了對外開放發展新高潮。與此同時，中央做出了極有遠見的長期部署，即同意將梅州、河源、韶關三市列為經濟開發區。廣東隨之頒布實行了《廣東經濟開發試驗區管理暫行規定》，逐步形成了經濟特區、沿海開放城市、沿海經濟開發區和山區不同層次的開放格局，中央與廣東的互動得以進一步推進。

（三）互動的延續：在進一步擴大開放中率先實現社會主義現代化

黨的十四大上，中央將“進一步擴大開放”作為20世紀90年代的第二大任務，要求“進一步擴大對外開放，更多更好地利用國外資金、資源、技術和管理經驗”，①這成為全國穩步推進對外開放的重要指導思想。對于廣東，中央則提出“率先基本實現社會主義現代化”的目標，這是20世紀90年代廣東在對外開放中與中央保持互動的一個重要紐帶。為實現中央提出的目標，廣東在擴大開放中積極推行外向帶動戰略，增創體制、產業、開放和科技“四大優勢”。此外，加強粵港經濟合作，成為這個階段中央與廣東互動的重頭戲。中央曾多次指示，廣東要為香港的平穩過渡和繁榮穩定做出新貢獻。廣東則通過加強粵港經濟合作研究，建立了包括高層協調機制、口岸建設和銜接辦法等措施來進行回應，確?；浉劢洕３殖掷m穩定的增長。1997年，亞洲金融危機爆發，廣東外貿出口遭到重創。在中央支持下，廣東成立了“化解金融危機五人領導小組”，出臺了綜合治理金融秩序和刺激經濟增長等措施積極應對，化解了全省超過1000億元的地方金融內外債務支付風險，解決了廣東省國際信托投資公司破產、粵海企業集團重組等一系列重大問題。

從2003年開始，中央要求廣東對外開放加快發展、率先發展、協調發展，進一步發展外向型經濟，通過擴大對外開放增創新優勢。廣東開始尋求深化調整經濟結構，推進產業轉型升級，探索對外開放新方式，作為對中央設計構思與部署的回應。其中，以落實中央“引進來”與“走出去”雙向并舉戰略，提高開放型經濟水平為重點：一方面，依托中國加入世界貿易組織的有利時機，加強與國際大跨國公司、大財團的經濟技術合作，鼓勵現有外商投資企業增資擴股；另一方面，完善有關規則和扶持政策，鼓勵有比較優勢的各種所有制企業對外投資，提高應對國際貿易摩擦的能力。此外，以CEPA②為契機，推進粵港澳經濟一體化，大大提升了“大珠三角”的國際競爭力，成為廣東在對外開放中與中央積極互動的重要典范。

（四）互動新態勢：粵港澳大灣區與新一輪高水平對外開放的開啟

2012年，黨中央在十八大上提出“科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置”，并開始貫徹實施創新驅動發展戰略。這是中央開啟新一輪高水平對外開放所做出的重大決策，創新驅動發展戰略成為帶動新一輪高水平對外開放的重要戰略布局，其著力點在于促進國內創業創新和更新國內產品市場。中央對廣東也是寄予了厚望。2014年8月，國家發改委出臺《珠江—西江經濟帶發展規劃》，以西江為發展主軸，橫貫廣東、廣西，上聯云南、貴州，下通香港、澳門，直接連接我國東部發達地區與西部欠發達地區，在面向東盟開放合作格局中具有重要戰略地位，這既是中央對廣東對外開放的重大戰略部署，同時也是重要的政策支持。之后，廣東依托中央實施創新驅動戰略，加快推進珠三角國家在自主創新示范區試點建設。2015年，廣東自由貿易試驗區成立，建立起與國際接軌的開放規則，形成新的體制機制新優勢。自貿試驗區在政府職能轉變、外商投資管理體制改革、擴大服務業開放等方面都進行了重點突破，成為廣東積極回應中央新一輪高水平對外開放決策而實施的一項重大舉措。2017年，廣東與中央在自貿區建設上的互動升級。廣東提出要把自貿區打造成為廣東高水平對外開放的門戶樞紐，建成高水平的國際化城市和國際航運、貿易、金融中心，成為廣州的“城市副中心”，支撐和引領全省新一輪對外開放，促成在南沙自貿區建立“粵港深度合作區”。國務院總理李克強隨后在政府工作報告中提出要研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能。這是繼開辦特區之后對廣東與中央在對外開放過程中的又一次重要互動。此外，廣東還積極響應落實國家“一帶一路”總體部署，在借助“一帶一路”擴大對外開放同時，為“一帶一路”注入經濟推力。2016年，廣東對“一帶一路”沿線國家和地區進出口增長6.5%，實際投資增長65.3%，吸收歐美發達國家實際投資增長14.1%，①廣東與中央的互動在新一輪高水平對外開放中得到新發展。

二、實踐先行：中央與廣東在對外開放互動中的基本邏輯

改革開放的開啟，是中國社會主義建設探索由以理論先行向以實踐先行轉折的重要拐點?？v觀中央與廣東在對外開放中的互動可以發現，實踐先行作為其基本邏輯，主要表現在三個方面：以實踐需要為前提進行頂層設計，以實踐效果為依據解決具體難題，以實踐經驗為要素充實對外開放理論。

（一）以實踐需要為前提進行頂層設計，出臺特殊政策與靈活措施

中央與廣東在對外開放中的互動，最先是圍繞政策支持來開啟的，其特征是基于現實的實踐需要，作為政策供需雙方的中央與地方共同發力，從而體現了頂層設計與地方探索的有機統一。一方面，作為政策的供給方，中央有著自己探索對外開放的實踐需要。其一，中央需要尋求對外開放新途徑與突破口，“粉碎‘四人幫，思想解放了，可以拿資本主義國家行之有效的辦法為我們所用”。②其二，中央需要緩解由于“洋躍進”造成的財政困難，“實行靈活政策，港、澳、臺同胞和海外華人就會在國內投資，這將有助于緩解國家預算的壓力”。③其三，中央已經開始考慮恢復對香港、澳門行使主權的問題，廣東率先對外開放，對于穩定港澳和促進臺灣回歸祖國，完成祖國統一大業也有重要的作用。④其四，中央需要積累對外開放經驗，既包括學習國外經驗，也包括通過給予地方以對外開放的靈活政策積累經驗。總之，中央的立場是只要在財政方面不要向上伸手，在政策方面，可以放手，努力尋求一個突破口，突破僵化經濟體制的束縛，以解決我國長期處于封閉、孤立狀態的問題。這一系列的考量，其出發點是中國發展的現實需要，落腳點是解決對外開放實踐過程中最需要解決的問題。

另一方面，作為政策的需求方，廣東對中央能夠給予的特殊政策與靈活措施也在不斷進行爭取。首先，作為沿海地帶，廣東集地緣與親緣優勢于一身，“對于搞四個現代化來說，這是很有利的條件，我們可以利用外資”，⑤尤其是港澳資本。其次，廣東急需要通過對外開放來實現經濟的飛躍，一是改變過去落后的局面，二是帶動全國對外開放的局面。黨的十一屆三中全會之后，中央對外開放意圖已經很明顯，廣東對自身在對外開放中所扮演的角色有著很明確的認識，“鄧小平提出改革開放的起點，廣東就是個起點?！雹抟虼藦V東加快了對中央政策支持的爭取，希望中央在考慮廣東地方實際情況的基礎上，“幾年內，中央給一個限度，給個基數，在此基礎上讓我安排……不要求全國作規定，只要求給廣東特殊規定”，⑦讓廣東“先走一步，讓地方松動一點，中央拿的可能更多一點，也可為全國創造經驗”。⑧最后，廣東一直懷有打破封閉局面的強烈渴望并做了早一步的探索。早在1956年，時任廣東省委第一書記的陶鑄曾向前來視察的毛澤東匯報了香港游資充斥的情況，希望利用香港銀行低息貸款，發展南方農業。當即得到毛澤東答復“海外的游資那么多，可以利用嘛”，并在結束廣州之行一再叮囑陶鑄“敞開大門，引進外資，這個想法很好，你們趕快寫個報告，我們到北京進一步研究”。①而之后在逃港、建設出口商品基地等問題上，廣東都在嚴峻的形勢下爭取到了一些靈活、寬松的政策，有一定的政策基礎。這一系列因素，為配合中央貫徹落實其對外開放設計構思與部署提供了良好的條件。

（二）以實踐效果為依據解決具體難題，在開放問題上攻堅克難

中國的對外開放實際上就是一個打破傳統發展觀念與發展模式，不斷攻堅克難的歷史過程。中央與廣東在這個過程中的互動，自然不會一帆風順。當廣東在對外開放中面臨困境時，中央領導人總會親臨考察，以實踐效果，既包括成績，也包括存在的問題作為依據，給予指導與幫助，這成為中央與廣東互動的一個重要特征；而廣東在中央的支持下，則總能夠迅速地走出困境?？傮w看來，這種圍繞實踐效果攻堅克難的互動具體包含三個方面內容：

其一，以特區的建設成果駁斥質疑，平息爭論。鄧小平對廣東有過兩次重要視察。1984年，面對國內特區“失敗論”甚囂塵上，鄧小平視察廣東，在親自體驗了深圳的快速發展之后，稱“深圳的發展和經驗證明，我們建立經濟特區的政策是正確的”，并且稱可以考慮再開放幾個港口城市。1992年，鄧小平再次南下，考察完深圳等特區后，表示“看了以后，信心增加了”。他強調：“深圳的建設成就，明確回答了那些有這樣那樣擔心的人。特區姓‘社不姓‘資。”②繼駁斥特區“失敗論”之后，對當時國內特區姓“資”不姓“社”的謬論進行了有效回應。

其二，從對外開放的現狀中發現不足，解決問題。20世紀90年代，廣東的先發優勢、地緣優勢以及政策優勢在改革開放發展的新浪潮推動下逐漸弱化，國內出現了不看好廣東對外開放前景的聲音。中央很快意識到了這一點，江澤民于2000年視察廣東，要求廣東繼續解放思想，實事求是，膽子要大，步子要穩，理論與實際相結合，借鑒與獨創相統一，通過增創新優勢，更上一層樓，率先基本實現社會主義現代化，這為廣東擴大對外開放注入了一劑強心針。廣東隨即在擴大開放中積極推行外向帶動戰略，增創體制、產業、開放和科技“四大優勢”，使廣東對外開放呈現出縱深發展的特征，開放型經濟得以繼續積極發展。

其三，面對對外開放所遭遇的沖擊，積極尋求對策。2009年，廣東在經受“騰籠換鳥”③陣痛的同時，又面臨國際金融危機的沖擊。胡錦濤多次肯定廣東“三促進一保持”的戰略舉措及其成效，要求廣東“堅持不懈、先行一步，真正打好轉變經濟發展方式這場硬仗”。廣東隨后加大“引進來”與“走出去”雙向并舉戰略的實施力度，采取了一系列全面提高對外開放水平的政策措施。從2003年開始，胡錦濤先后五次視察廣東，反映出中央對廣東的支持。

這種以實踐效果為依據的互動，尤其是關鍵時刻中央領導人的多次親臨，向外界表達了兩層深意：一是中央對于以廣東為首的地方對外開放實踐探索，是給予高度支持的，中央對外開放的決心是堅定不移的；二是以廣東為首的地方探索，是始終在中央的總體布局之下進行的，其所積累的經驗與教訓，是要為以后中央的全面部署提供借鑒的。

（三）以實踐經驗為內容充實理論，豐富中國特色社會對外開放理論

考察中國對外開放時，突出實踐的功能 ，尤其是強調“實踐先行”，是一件難度不小的事情。究其原因有二：一是單純地強調“理論在先”還是“實踐先行”，會使我們難以準確把握理論與實踐雙向互動局面的復雜性和多樣性；二是由于我們長期以來形成了“理論先行”的思維慣性，容易在考察事物時有意或無意地淡化“實踐先行”。因此，一方面，我們需要排除慣性思維，清楚地看到對外開放的基本邏輯是實踐先行；另一方面，我們要在正確理解實踐先行的基礎上，清醒地認識到對外開放中的“實踐先行”，并不意味著缺乏理論因素，“先行”不是“獨行”。中央與地方的互動過程，同樣也是理論與實踐的互動，是頂層設計與具體實踐的有機統一。

中國對外開放四十年，是中國特色社會主義對外開放理論創立與發展的過程，從其創立與發展過程來看，由于先天經驗的不足，提供的理論指導非常有限，其后天的對外開放具體實踐經驗成為關鍵來源，所以才注定了對外開放要以實踐先行為基本邏輯。這種邏輯不僅僅包含地方的實踐探索，還包括了中央基于實踐需要與經驗積累所進行的頂層設計，后者往往就體現在中央的文件精神中或者中央領導的口頭指示中，這一點在改革開放初期顯得尤為明顯。具體來看，在中國特色社會主義對外開放理論與中國特色社會主義對外開放實踐的雙向互動中，廣東是一個具有全國意義的典型。一方面，廣東對外開放的具體實踐，是伴隨中國特色社會主義對外開放理論一起成長的，許多具體的實踐經驗，如發展“三來一補”貿易、創立經濟特區，率先踐行破產品經濟論及其體制、立商品經濟論及其體制，支持破內外封閉產品經濟、立內外開放的商品經濟等等，是中國特色社會主義對外開放理論的最早來源，具有開篇立論的作用；另一方面 ，對外開放的實踐又很難與對外開放理論保持完全的同步和一致，這是因為現實的對外開放實踐總是有著強烈的個性化沖動，尤其在“實踐先行”的影響下，表現為滯后或超前于對外開放理論。因此，我們才會看到，在廣東對外開放中，會出現對廣東經驗的質疑聲，有些被證明是無稽之談，但有些也被證明是確實存在問題，防偏糾錯和及時發現并解決這些問題，對中國特色社會主義對外開放理論的發展也有著重要意義。但無論如何，廣東對外開放40年的地方探索，為中央的頂層設計，尤其是對外開放理論的成熟做出了極為重要的貢獻。而中國特色社會主義對外開放理論的成熟，又極大地推動了中國對外開放實踐的發展，形成了理論與實踐的良性互動，體現了中央頂層設計與地方具體探索的有機統一，從而推動中國對外開放事業不斷向前發展。

三、實踐先行邏輯下中央與廣東在對外開放中互動的成效

對外開放40年來，中央與廣東的互動不僅促成實現了廣東社會經濟“先走一步”的目標，同時開創了將中央政策與地方實際結合靈活運用的新型模式，實現了頂層設計與地方探索的有效融合。同時以實踐精神引領整合多樣化社會思潮，培育與弘揚了敢為人先、敢闖敢試的廣東精神，實現了經濟、社會、文化的全方位發展，成為中國對外開放的成功典型。

首先，是在社會經濟發展上實現了迅速崛起。其中，廣東成為“中國經濟第一大省”，對外開放是廣東經濟騰飛的最大動力。在過去的40年里，廣東GDP年均增速均為兩位數，其中經濟對外開放對廣東經濟的增長有著重要的貢獻。1978 年廣東的GDP為186億元，占全國總量的5.1%，2015年的GDP高達72813億元（連續27年位于全國首位），占全國總量的10.8%，占比與改革開放初相比翻了一番。1978—2015期間廣東GDP的年均增速為17.5%，高于全國水平。1998年，廣東經濟總量達到1030億美元，超過新加坡（828億美元）。2003年，廣東經濟總量達到1914億美元，超越香港。2007年達4179億美元，超越臺灣。2013年，廣東經濟總量達62164億元，人均GDP達到58540元，按平均匯率折算為9453美元，達到中等收入國家水平。①正是在對外開放的熱潮中，廣東實現了向“經濟第一大省”的飛躍，中國則實現了向世界第二大經濟體的飛躍。

其次，是在民眾思想觀念上實現了重大轉變。通過對外開放的實踐，中國從上自下，逐一克服了一系列諸如恐“變”、恐“資”的思想病癥，開放意識與市場經濟理念得以牢牢樹立。作為最先啟動對外開放的地區，廣東所遭受的思想阻力是最大的，社會上存在不少人擔心對外開放會使廣東“變色變質”。要解決這樣的思想困擾與中央強有力的支持是分不開的。廣東將中央對外開放的精神與決心積極傳達到廣大黨員干部群眾，堅持用具體的實踐成果，以及用當今的世界是開放的世界、打開國門加強交流已經成為世界潮流等觀念來回應質疑，用“開放是社會主義的‘清涼劑”“封閉就是自我窒息”駁斥了“賣國論”“殖民地論”等荒謬言論，消除“變色變質”的擔憂。中央在確立社會主義市場經濟體制改革目標之后，致力于破除把商品經濟等同于資本主義的落后觀念，幫助廣大黨員干部群眾全面認識市場經濟，有力地促成了廣東地區人民群眾思想觀念的轉變，從而使廣東能夠在對外開放中不斷創新舉措、拓寬思路和擴大區域。

再者，是在頂層設計與地方探索上實現了有機結合，開創了將中央政策與地方實際相結合并且靈活運用的新型模式。一方面，廣東先行一步實施對外開放，離不開中央的“特殊政策與靈活措施”的支持，這是中央對國情、世情以及廣東地方實際充分考量，深思熟慮之后所做出的重大決策，體現了中央在改革國家現行體制上所獨有的眼光與魄力，是將理論與實踐結合、將一般規律與特殊實際相結合的重要體現。另一方面，廣東敢于爭取中央的政策支持并結合地方實際加以靈活利用，反映出其敢為人先的勇氣與決心，是中國人民堅持在實踐中追求真理的縮影。中央的特殊政策與靈活措施能夠在廣東對外開放中取得成功實踐，并且迅速影響全國，成為其他省市探索對外開放道路的重要指引，與廣東“先行一步”所提供的帶動力是分不開的，這正是中央與地方積極互動的重要成果。

最后，是在社會思潮上實現了多樣化整合，培育與弘揚了以廣東等地為代表的敢闖敢試、敢為人先的改革精神。共同的價值觀，是一個國家與民族，在長期實踐過程中所形成的基本共識。社會經濟的發展，人類文明的進步，需要有共同的價值觀來支撐，這是社會經濟能夠不斷向前發展，人類文明更進一步的基本精神依托。中國40年的對外開放，給予了各種思想文化頻繁交流的空間，但同時也為不同思想文化空前碰撞提供了陣地，社會思想文化領域面臨空前挑戰。在這個過程中，中央與地方始終堅持理想性追求與現實性實踐的有效結合，在堅持社會主義的基本原則基礎上，用對外開放實踐的經驗教訓作為現實教材，將時代元素注入勇于拼搏的傳統革命精神，從而培育出敢為人先的新時期改革精神，使之成為凝聚廣東乃至全國人民奮發圖強的力量源泉。

（洪汛，法學博士，廣東外語外貿大學馬克思主義學院講師）