高校學生管理引入處分聽證程序的法律思考

單林波

摘要：新修訂的《普通高等學校學生管理規定》規范了申訴程序，但未明確處分聽證程序。高校學生管理引入現代行政程序法治核心要素“聽證”，通過明確規定高校學生管理處分聽證程序、成立處分聽證專門委員會、確立聽證筆錄的案卷排他原則及聽證不公開等一系列措施，構建高校學生管理處分聽證程序制度，對深化依法治校實踐、強化大學生權益保障、促進高校學生管理權規范行使、推動高等教育內涵式發展具有重要意義。

關鍵詞：高校；學生管理；處分聽證程序

習近平總書記在十九大報告中提出要“深化依法治國實踐”、“推進依法行政”，實現“高等教育內涵式發展”。新修訂的《普通高等學校學生管理規定》（41號令，以下簡稱《規定》）專設學生申訴一章，規范了學生申訴程序，對維護大學生的合法正當權利，促進高校管理法治化的實現具有深遠意義，充分體現了國家對大學生權利救濟的重視和保障。但是作為現代行政程序法治核心要素、申訴自然承接者的“聽證”并未被明確規定，無法充分體現行政程序中應當遵循的公正和民主原則。在現有《規定》的基礎上，進一步完善學生申訴制度，引入處分聽證程序，對深化依法治校實踐、提升高校依法治理能力、實現“高等教育內涵式發展”具有重要的實踐意義。

一、聽證的內涵及高校學生管理引入處分聽證程序的意義

1.聽證的內涵

聽證源于英國法中的“自然正義”法則。20世紀初，為了維護公民的合法權益，限制不斷擴張的行政權，現代意義的聽證逐漸被用于行政領域。在世界范圍內聽證已成為現代行政程序法的核心制度，是確定程序公正與否的重要標準。我國在行政處罰法中首次建立了聽證程序制度，隨后聽證程序制度在其他行政領域也相繼被確立應用。我國著名行政法學家應松年教授認為：“行政處罰中的聽證是指在行政機關做出行政處罰決定之前，由行政機關指派專人主持聽取案件調查人員和當事人就案件事實、處罰的理由及其適用依據進行陳述、質證和辯論的法定程序。”[1]從上述概念中，不難看出，聽證的核心內容是專人主持，聽取當事人的意見，在提交證據、弄清事實后，再做出決定。

在我國高校學生管理中，高校對學生的處分權可以也應該是一種特殊行政主體行使的行政權。公立高校依據《教育法》《高等教育法》和《規定》的授權對學生享有學籍管理、實施獎勵或處分等權力，高校在行使上述權力時完全符合行政權力的特征，具有單方性、懲戒性、強制性。在司法實踐中，最高法院公報的田永、甘露等系列案件也確認了高校作為行政訴訟被告的現實情形與合理來源。因此，為規范高校作為特殊行政主體在學生處分活動中的處分權力的正當行使，保障學生權益，現代行政程序法治核心要素聽證程序理應被引入，用正當程序對高校特殊行政權予以限制。結合行政處罰中聽證的概念及我國高校學生管理實踐，本文的高校學生管理中的學生處分聽證程序應是指，高校在對學生做出直接影響其學籍、畢業證、學位證取得與否等重大懲罰性裁決和重大獎勵等授益性裁決之前聽取被影響學生的陳述、質證和辯論的一項行政程序性權利保障制度。

2.高校學生管理引入處分聽證程序的意義

在全面推進依法治國、實現高等教育內涵式發展的今天，高校學生管理引入處分聽證程序具有以下意義。

第一，深化依法治校實踐。大學治理是高等教育內涵式發展的永恒課題。“教育的內在邏輯和發展規律的特殊性，決定了學校管理過程所具有的教育性、學術性和民主性，并不是所有的學校糾紛都適合司法救濟的途徑。管理工作者的使命在于用法治意識和法律思維的理性，通過建立并不斷完善必要的程序和制度，構筑起化解學校糾紛的有效系統，規范學校秩序，實現法治狀態下學校發展的穩定與和諧。”[2]隨著新《規定》的頒布實施，高校學生管理權得到進一步規范，也完善了大學生權利救濟的保障，但是所確立的申訴制度更多的是一種事后的監督和救濟方式，缺少了對處分前程序的構建。高校學生管理引入處分聽證程序，可以完善必要的制度和程序，構建有效的依法治校規范體系，深化依法治校實踐、實現依法治校“因事而化、因時而進、因勢而新”[3]。

第二，促進高校學生管理權規范行使。“程序的基本價值就在于保證結果的公正和公平，使人們可以‘看到正義的實現。嚴謹合理的程序可以限制隨意性、選擇性的恣意妄為，而程序的缺失則會加大行為主體的自由裁量力度和范圍，從而助長了權力濫行。”[4]在不斷深化依法治國實踐和深入推進依法行政的要求下，引入高校學生管理處分聽證程序能進一步明確高校主體在學生管理中的自由裁量力度和范圍，有效地排除高校在學生管理中的單方意志性和隨意性，抑制高校隨意裁量，限制高校自治管理權的恣意行使，促進高校公正理性地裁量，實現高校學生管理權地規范行使。

·教育管理·高校學生管理引入處分聽證程序的法律思考

第三，強化大學生權益保障。聽證程序具有證明處罰決定合法性的功能和保護當事人權利的功能，處分聽證程序的引入不僅可以減少高校自治管理權侵犯學生個體合法權益的危險，證明處分決定的程序合法性，還為學生提供了表達意見、陳述觀點并進行辯護的平臺，有利于學生參與權的實現，讓處分決定更符合客觀現實并趨向公正合理，進一步保障和實現大學生的權益。同時也是對大學生最好的法治教育，能增強大學生的權利意識和守紀意識。

二、高校學生管理處分聽證程序構建

自1996年行政處罰法規定行政處罰領域的聽證制度以來，聽證制度在行政領域已經廣泛適用，為高校實行聽證制度提供了參考。少數高校①也已引入聽證程序，在學生管理等方面積極探索應用，并取得了一些有益的經驗。高校學生管理處分聽證程序的構建，既要考慮到法學理論層面的情況，也要顧及高校現實情況。結合全面推進依法治國和實現高等教育內涵式發展的要求，可以從以下幾個方面進行探索構建。

1.完善頂層設計，明確規定高校學生管理處分聽證程序

2015年第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議對《高等教育法》進行了修正，但仍未規定高校行政權力如何行使，更未進一步規定權力的行使程序，特別是未規定處分的聽證程序。2017年9月1日起施行的《規定》規定高校在“對學生做出處分或者其他不利決定之前，應當告知事實、理由及依據，學生享有陳述和申辯的權利”②，這可以勉強視為實施處分聽證程序的法理依據，但是在文本上并未明確聽證程序，更未規定具體實施程序。“現代教育法制化的發展趨勢要求所有的教育法律都必須具備和遵循嚴格的程序性的價值標準，這樣教育法的實質價值才可能得到真正實現。”[5]而且《規定》僅為教育部制定的部門規章，其法律位階也較低。高校學生管理處分聽證程序，是保障規范高校權力運行、保障大學生權益實現的有效措施，是教育法形式價值的重要體現。因此應在《高等教育法》中將正當程序確立為程序法原則，明確規定聽證制度，并作為強制性規定加以推行，在《規定》“獎勵與處分”一章中增設處分聽證一節，詳細規定處分聽證范圍、實施環節等具體內容。此外，高校應在本校大學章程中明確處分聽證程序，強化高校管理者對正當程序及聽證制度的認識。

2.規范高校學生管理處分聽證程序，細化處分聽證過程環節

第一，明確高校學生管理處分聽證程序適用范圍。劃分聽證適用范圍的標準可分為兩大類：按照行政行為性質和種類劃分的行為標準和根據相對人在行政程序中的利益范圍劃分的利益標準[6]。高校學生管理處分聽證程序作為學生權益保障的特別程序，若適用范圍過小，學生權益不能很好維護；若適用范圍過大，處分聽證程序可能被濫用，高校行政成本急劇增加。在什么范圍內實行，必須要平衡管理效率和成本控制并兼顧行為標準和利益標準。《高等教育法》和《規定》規定了高校有對學生表彰和獎勵，取消入學資格，退學，頒發畢業證書、學位證書的權限，明確了警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍五種處分措施。在我國高校學生處分管理實踐中，取消入學資格、退學，是否頒發畢業證書、學位證書及留校察看和開除學籍的處分涉及大學生所享有的憲法所規定的受教育權，影響巨大，應該被視為重大權益處分行為，納入高校學生管理處分聽證程序適用范圍內。高校應當組織聽證，為大學生提供一個查明事實、申辯質疑的機會，以保障其合法權益。學生在規定時間內不提出申請的，視為自動放棄聽證權利。警告、嚴重警告、記過雖然對學生的權益造成影響，但此類處分在一定期限內只要學生有悔改表現并未再次違規會自動解除，對學生受教育權不造成實質性影響，可以不納入高校學生管理處分聽證程序適用范圍內，但是仍然要在對學生做出此類處分前，給予學生陳述和申辯的權利。此外，高校在給學生頒發重要獎項、提供重要深造機會等授益性管理行為時，由于重要獎項和重要深造機會獲取的有限性，必然在學生之間產生利益沖突，為保證此類行為的公正性，應該允許利益相關人有權申請召開處分聽證。

第二，成立專門處分聽證委員會。在自然公正原則的要求下，“任何人不能做自己案件的法官”，在處分聽證中必須遵守職能分離的原則。因此，應成立獨立于申訴委員會的處分聽證委員會，處分聽證專門委員會可作非常設專門機構由學校黨政辦具體負責組織開展工作，校黨政辦主任兼任處分聽證專門委員會主任。專門委員會委員應由學校法律顧問、未擔任行政職務的教師代表和學生代表組成，聽證委員會的組成人員應有嚴格的選任和任期及回避規定，確保處分聽證主體的獨立性與中立性。在具體個案中，參與調查的學生所在院系教師和教務部門、學工部門工作人員應當被排除在個案聽證小組成員之外。個案聽證小組應由5人組成，在成員選取上可借鑒仲裁案件仲裁庭組成人員選取的方法，由相關各方從處分聽證委員會名單中各自選取2人，但未擔任行政職務的教師或工作人員不得少于2人，學生不得少于2人，聽證記錄人員由處分聽證專門委員會主任在校黨政辦工作人員中指定。聽證主持人的專業背景、素質及能力直接影響聽證質量。目前多數高校設有法律顧問，聽證主持人可由學校法律顧問擔任；如未設法律顧問或法律顧問回避的，由雙方協商在處分聽證委員會成員中選定能力較強并具有法律專業背景的教師擔任；協商不一致的，由校黨政辦主任從處分聽證委員會成員中指定能力較強并具有法律專業背景的教師擔任聽證主持人，確保聽證主持人具有法學專業背景和較高的業務素質及能力，保證處分聽證程序的實施質量。

第三，細化處分聽證過程環節。（1）告知。在做出處分決定前，調查處理機構應書面告知當事學生及其家長并送達。（2）申請。為確保處分聽證程序及時開展，當事學生及其家長接到書面告知后，應在3天內以書面或口頭形式向處分聽證委員會提交申請。如果以口頭形式提出的，工作人員應當記錄在案并由當事學生簽名。逾期未提交申請的，視為放棄聽證。（3）通知準備。為給雙方當事人留夠必要的準備時間，處分聽證委員會收到申請后應在舉行聽證的7日前通知雙方當事人聽證會召開的時間和地點及相關事項。同時組織雙方當事人選定個案聽證小組組成人員、確定主持人并受理審查第三方參加聽證的申請和回避申請。（4）召開聽證會。在聽證會主持人宣布處分聽證事項及聽證紀律后，應先由調查人員宣讀擬做處分決定及事實依據和法律根據并出示證據，然后由當事學生申辯、質證及出示己方證據并由調查人員對當事學生出示的證據質證。質證完畢后雙方展開辯論并做最后陳述。聽證結束后，聽證參加人應查閱筆錄并簽名。同時，聽證小組應立即展開聽證合議，按照多數意見形成聽證意見，由小組全體成員簽名。主持人應在聽證結束后2個工作日內形成書面聽證意見書并連同聽證筆錄一并提交校長或校長辦公會。在聽證過程中，當事學生可以委托1～2名代理人參加聽證，當事學生無正當理由不按期參加聽證或未經許可中途退出聽證的，應視為放棄聽證。調查人員無正當理由不按期參加聽證或未經許可中途退出聽證的，應視為處分事由不成立。

第四，確立聽證筆錄的案卷排他原則。應明確規定校長辦公會未依據聽證筆錄做出處分決定一律無效，即確立聽證筆錄的案卷排他性原則。所謂的案卷排他原則是指，行政主體行做出最終行政決定的依據必須是聽證案卷中經過參與人質證和辯論的證據。“聽證筆錄是做出行政決定的唯一依據，聽證筆錄的這一價值是聽證程序本身法律價值的必然表現……若不遵守這一原則，受審訊的權利就毫無價值了。”[7]案卷排他原則是正當行政程序的基本要求，只有在高校學生管理處分程序中確立聽證筆錄的案卷排他原則，才能有效促使高校重視并認真開展學生管理處分聽證活動，防止處分聽證形式化，“聽而不證”情況的出現。

第五，確定聽證不公開、公開為例外的原則。在行政程序中，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的案件外，聽證原則上都應當公開進行，不公開為例外。但是，由于高校聽證本屬高校自治范圍的內部事務，加之高校學生管理的特殊性，如果公開進行聽證，當事學生基于個人隱私及現實壓力考慮，可能不愿意申請聽證，導致無法查明事實真相，也不利于證人保護。所以應確定聽證不公開原則，對于當事學生申請公開聽證的，經聽證委員會主任審查后認為可以公開的，方可公開聽證。

三、結語

在全面推進依法治國，不斷深化依法治國實踐的今天，把處分聽證程序引入高校學生管理中，不僅可以提升高校管理能力，還能更好地促進高校“依法治校”，保障學生正當權益，實現高等教育內涵式發展。當然，從我國高校目前學生管理的實踐情況看，要構建起科學完備的處分聽證程序不是一朝一夕就能完成的，面對現實中的諸多困難和挑戰，我們應“因事而化、因時而進、因勢而新”，不斷推進全面依法治校工作。

注釋：

①我國現有普通高校2631所，通過百度搜索，單獨制定處分聽證程序或與申訴程序一同規定的高校不足20所。主要有兩類高校，一類是中國政法大學、西南政法大學、華東政法大學、浙江大學等法學教育專業高校或法學教育實力較強的綜合性大學；另一類是中央民族大學、對外經貿大學等這些有學生狀告經歷的高校。

②《普通高等學校學生管理規定》第55條。

參考文獻：

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[2]秦惠民.構筑化解高校糾紛的完善機制[J].中國高教研究，2004（4）：31.

[3]習近平在全國高校思想政治工作會議上強調：把思想政治工作貫穿教育教學全過程開創我國高等教育事業發展新局面[N].人民日報，2016-12-09（1）.

[4]林莉紅，主編.中國行政救濟理論與實務[M].武漢：武漢大學出版社，2000：14.

[5]勞凱聲.兩類基本的教育法價值[M].北京：教育科學出版社，2002：211.

[6]馬懷德.論聽證程序的適用范圍[J].中外法學，1998（2）：10.

[7]黃學賢.聽證筆錄在行政決定中的意義[J].蘇州大學學報（哲社版），1999 （4）：19.

（責任編輯陳志萍）