憲法修改三題

摘 要：黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的正確領導下，中國特色社會主義理論和實踐都有了全新發展，中國特色社會主義進入新時代。為更好地發揮憲法在新時代的重要作用，需要對其進行適當修改，使其體現中國特色社會主義理論創新和制度創新的新成果，為中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信構筑總體性依據和支撐。此次修憲可能涉及憲法的指導思想、權力結構等諸多內容，但為了遵循憲法法律發展規律，保持憲法的連續性、穩定性、權威性，宜采取部分修改的方式。修改的具體內容主要集中在兩個方面：一是將習近平新時代中國特色社會主義思想寫入憲法，并將其核心觀點吸收到憲法的序言和總綱中；二是將實踐中各項改革尤其是司法體制改革的成果載入憲法，對國家監察體制改革做好頂層設計，為改革的后續展開提供憲法依據。

關鍵詞：中國特色社會主義新時代；國家監察體制改革；合憲性審查；司法改革；憲法修改

中圖分類號：D921文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）01-0045-09

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法，憲法作為根本法在全面深化改革和依法治國中的基礎性保障作用被提到了前所未有的高度。我國現行憲法誕生于1982年，時至今日，無論是官方還是學界，都認為該部憲法是中華人民共和國建立以來的四部憲法中最好的一部——它總體上契合了當時社會變革與轉型的實際情況，并融入了許多先進的制度理念。然而，現行憲法畢竟頒布于我國改革開放和恢復法制建設的初期，面對日新月異的社會現實，仍存在需要改進之處。①特別是黨的十八大以來，中國特色社會主義理論和實踐都有了全新發展，各方面的新綱領新要求都對現行憲法提出了新挑戰。在新的時代背景下，中共中央政治局2017年12月27日召開會議，將現行憲法的修改問題提上了議事日程。本文就這一問題，從三個方面進行探討。

一、為什么要動議修憲

相對于一般法律，憲法具有更強的穩定性。這是成文憲法自誕生以來最鮮明的形式特征。但憲法在本質上也是法律，同普通法律一樣，也應當隨著社會情勢的變化而適時地調整自身。憲法應當為社會發展服務，因而憲法必須主動適應不斷發展的現實，絕不能讓發展了的現實去迎合已經滯后的憲法。這是實踐主義憲法哲學的基本立場和應有態度。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的正確領導下，中國特色社會主義理論和實踐都有了全新發展。面對新的社會現實，為了化解憲法文本與現實之間的沖突，確保憲法的適應性，憲法的修改已不可避免。

1.習近平新時代中國特色社會主義思想的形成

“時代是思想之母，實踐是理論之源。新的時代和新的實踐需要新的思想理論，也必將孕育出新的思想理論。”②黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央基于馬克思主義基本原理、世界觀和方法論，結合我國具體國情和實際需要，提出了一系列新理念新思想新戰略，形成了體系完整、邏輯嚴謹、內容豐富且具有純熟哲學思維和鮮明實踐面相的重大理論創新成果。這不但開辟了中國特色社會主義新境界，推動中國特色社會主義進入新時代，而且開辟了馬克思主義中國化的新境界，實現了馬克思主義中國化的新飛躍。2017年10月召開的黨的十九大科學總結和系統論述了馬克思主義中國化的最新理論成果，將其命名為“習近平新時代中國特色社會主義思想”，并將這一思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀一起寫入黨章，作為全黨全國人民為實現中華民族偉大復興而奮斗的行動指南。習近平新時代中國特色社會主義思想在馬克思主義發展史上具有里程碑意義，它以堅持和發展中國特色社會主義為主題，從理論和實踐兩個方面詳細回答了新時代堅持和發展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發展中國特色社會主義等重大論題，其內容涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態、軍事、外交、黨建等領域。③

作為眾法之法，憲法通常發揮兩種基本功能：一是規范國家公權力，二是保障公民私權利。在我國，除上述兩種基本功能外，憲法還承載著一種非常重要的功能，即闡釋中華民族的革命實踐、價值共識和制度選擇，以此確認國家政權體制的正當性。④事實上，從世界主要發達國家的憲法文本來看，也都或明或暗地體現了這一功能。⑤比如，美國1788年頒布的聯邦憲法的序言是：我們合眾國人民，為建立更完善的聯邦，樹立正義，保障國內安寧，提供共同防務，促進公共福利，并使我們自己和后代得享自由等幸福，特為美利堅合眾國制定本憲法。這幾十個字篇幅雖短，意義卻非常明顯。“這種闡明達成價值共識過程的功能，在當代各國憲法序言，尤其是在20世紀90年代后所形成的憲法序言中體現得十分明顯。”⑥習近平新時代中國特色社會主義思想作為中國共產黨指導思想的又一次與時俱進，應當在我國憲法中加以確認。我國憲法應將這一思想的核心觀點吸收到序言和總綱中，向全國各族人民明確建設中國特色社會主義的新方位、新目標。

2.全面深化改革和推進依法治國取得重大進展

改革是社會主義制度的應有之義，更是中國特色社會主義不斷發展和完善的客觀要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央迎難而上、高屋建瓴、謀篇布局，高舉改革旗幟，用全局觀念和系統思維謀劃改革，以政治勇氣和實踐智慧推進改革，推動新一輪改革大潮涌起。可以說，改革已經構成了當代中國最鮮明的特色。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了改革的總目標和總戰略，并提出了涵蓋6大方面、15個領域的330多項具體改革舉措，改革的決心和力度前所未有。2014年10月召開的黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了190多項法治建設方面的改革舉措。這兩次全會確定的兩大主題、通過的兩份決定、提出的500多項改革舉措，共同助力實現國家治理體系和治理能力現代化。⑦近年來，習近平總書記主持召開了20多次中央全面深化改革領導小組會議，議方案、抓統籌、促落實，把握各項改革舉措的內在聯系，協調改革布局。黨的十九大報告明確指出：五年來，我國全面深化改革取得重大突破，民主法治建設邁出重大步伐。endprint

改革與立法之間的關系是一個歷久彌新的話題。改革是一個動態的過程，它意味著變革與發展，而法律是靜態的文本，它意味著安定與秩序。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》正式在黨的重要文件中對改革與立法之間的關系進行了明確，指出“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據”。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上對這一關系再次作了特別強調：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關立法工作的協調。”我國正在進行的改革是一場深刻而全面的變革，它涉及政治、經濟、文化、社會等多個方面，其中，有些方面的改革事實上已經觸及政治體制設計、國家權力配置等憲法保留事項，只有通過修憲才能為其提供正當性與合法性。以司法改革為例，黨的十八大以來，中央高層以前所未有的力度消除司法體制弊病，取得了重要的階段性成效。但司法改革并不是司法體制的封閉性自我完善，而是國家憲法體制改革中的一個板塊，必須置于憲法框架視野中加以審視。⑧即使由于某些特殊原因，有些改革需要先行先試，也必須通過法律嚴格授權的形式予以明確，并且，實踐中行之有效的改革舉措必須在一定期限內及時上升為法律。以正在推行的國家監察體制改革為例，全國人大常委會以作出決定的形式授權北京市、山西省、浙江省先行試點，此即“凡屬重大改革都要于法有據”的體現。考慮到國家監察體制改革關乎國家憲制結構的重大變動，隨著實踐經驗的成熟，必須抓緊修改憲法，為后續改革提供憲法依據。⑨

二、憲法修改的方式

面對改革的深化和社會現實的不斷變化，面對中國特色社會主義新時代的到來，對現行憲法進行修改已成為學界基本共識。學界對憲法修改問題的爭議焦點主要集中在修改的方式上，即到底是進行大修還是小修。“憲法修改權性質與憲法修改形式有著密切的關系，通過特定的修改方式體現修憲權作為獨立國家權力的性質。”⑩實際上，中華人民共和國建立以來的歷次憲法修改中，理論界和實務界在修改的方式上都存有爭議。

1.關于憲法修改方式的兩種基本觀點

憲法修改是指憲法公布實施以后，由于部分條款與社會現實不相適應，而由法定的主體根據特定的程序和方式，對憲法條款進行的一種刪除、調整、增補的活動。在現代法治國家，修憲主體和修憲程序一般由憲法明文規定，但就憲法修改方式而言，只有極少數國家的憲法作了專門規定。比如，1874年瑞士聯邦憲法第118條規定“憲法可于任何時間作部分或全部之修正”，1920年奧地利聯邦憲法和1940年巴拉圭共和國憲法中也有類似規定。B11目前，我國學界對修憲的必要性已基本形成共識，但在修憲的方式上存在部分修改與全面修改兩種觀點。

其一，部分修改。部分修改是指對憲法的個別條款進行修改，實踐中又有兩種具體方式。一是決議的方式，即先由全國人大作出修改憲法個別條款的決議，然后根據決議內容對憲法文本進行相應的修改，最后頒布一部新的憲法。中華人民共和國建立以來，全國人大分別于1979年、1980年采取這種方式修改了憲法。以決議的方式修改憲法，雖然僅對憲法中的個別規范進行修改，但之后仍需要根據決議內容對憲法文本進行調整并重新頒布憲法，這在程序上與全面修改無異。二是修正案的方式，即按照時間順序重新設立一些憲法條文，并將其附于憲法之后，成為憲法的組成部分。根據“新法優于舊法”“后法優于前法”的原則，凡是與新條文內容相抵觸的舊條文一律無效。1988年、1993年、1999年、2004年，全國人大先后四次采用這種方式修改了憲法，共修正了31個憲法條款。作為這種修改方式的結果，憲法修正案并沒有對憲法文本中的條款進行直接修改，不是重新頒布憲法，因而有利于保持憲法的穩定性和權威性。不過，修正案方式的缺點也非常明顯——只有對比新舊條文，才能明確實際有效的憲法規范，這顯然會增加憲法教育和憲法實施的難度。B12目前，主張對我國現行憲法進行部分修改的學者中，就有人主張以修正案的方式修改憲法。如有學者認為此次需要修改的憲法條款并不會太多，沒有必要采取全面修改的方式，而以決議的方式修改憲法又需要重新頒布憲法文本，對憲法的穩定性十分不利；相較而言，以修正案的方式修改憲法可能是最合適的。B13

其二，全面修改。全面修改是指對憲法文本中的很多條款進行修改，實際上是由全國人大起草并公布一部全新的憲法。全面修改一般是國家的政治、經濟、文化、社會等領域發生了重大變化，需要對憲法的主要內容進行調整和更新，以部分修改的方式已難以做到的時候才采用。B14中華人民共和國建立以來，總共進行了三次全面修改憲法，分別頒布了1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法。全面修憲的優點主要是可以按照既有意圖對憲法進行修改，使憲法文本條理清晰、內容明確，憲法規范的有效性非常明顯；缺點在于需要重新頒布憲法，在一定程度上有損憲法的穩定性，使人們覺得“憲法容易被修改”，進而影響憲法的尊嚴與權威。B15目前，面對新時代新形勢，對于現行憲法的修改，一部分學者就持全面修改的觀點。比如，有學者認為，現行憲法的歷史使命已經基本完成，只有適時啟動全面修憲，頒布一部與時俱進、繼往開來的新憲法，才能給人面貌一新的感覺，才能為樹立憲法權威提供良好的文本支撐，繼而鑄就新時代深化改革、持續發展的憲法根基與法治動力。B16

2.此次修憲宜采取部分修改的方式

我國現行憲法頒布實施以來已有多次修改，這對于填補憲法規范與社會發展之間的縫隙發揮了很大作用。B17面對日新月異的社會現實，特別是黨的十八大以來中國特色社會主義理論和實踐的全新發展，現行憲法需要再次進行修改。為了保持憲法的連續性、穩定性、權威性，此次修憲宜采取部分修改的方式，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創新、制度創新成果在憲法中予以體現，使憲法符合新時代發展要求。

其一，此次修改需要刪除、調整、增補部分憲法條款。我國現行憲法的最后一次修改是在2004年，至今已經過去了將近14年。在這十余年的時間里，我國社會發展所取得的成就是全方位的、開創性的，所進行的變革也是深層次的、根本性的。因此，此次憲法修改涉及的條款可能比較多，分布在序言、總綱、公民的基本權利和義務、國家機構等部分。比如，劉作翔教授針對司法體制改革對我國現行憲法文本進行了梳理和分析，認為需要調整的條款大約有6條；B18秦前紅教授針對國家監察體制改革，認為現行憲法的修改可以有三種方式：一是大修，涉及的條款多達40余個并需要增加一節；二是小修，僅涉及一個條款，即授權條款。目前看來，大修并不適宜，小修亦有不足，如能中修，輔之以詳盡的立法，或許較為適宜。如果中修，涉及的條款將近10個。B19還有一些學者提出，在憲法的序言、總綱以及公民的基本權利和義務等部分，也需要修改部分條款。B20endprint

其二，此次修改涉及憲法的指導思想、權力結構等內容。從法理上講，“即使修憲涉及多個領域，但如果不是基本規范的修改，一般也宜采用修正案的形式”B21。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼于時代發展和實踐需要，以強烈的歷史擔當和非凡的政治智慧，提出了一系列治國理政的新理念新思想新戰略，對中國特色社會主義的總目標、現階段社會主要矛盾及發展方式等有了全新的認知和提煉，最終形成了習近平新時代中國特色社會主義思想。這一思想涵蓋國家發展目標和發展戰略等重大事項，需要在憲法中予以體現。但是，此次修憲并不涉及憲法基本規范的修改，不需要采取全面修改的方式。總體來看，我國現行憲法確立的一系列制度、原則和規則，確定的一系列大政方針，具有堅實的基礎和強大的生命力，必須長期堅持。

三、現行憲法中哪些內容需要修正或補充

此次修憲有必要將現行憲法頒布實施以來尤其是黨的十八大以來我國各領域、各方面所發生的變化、所取得的成果進行認真總結和提煉，讓修改后的憲法能夠真實反映新時代的情況，真正滿足新時代的需求。為此，憲法的序言以及總綱、公民的基本權利和義務、國家機構等章節都需要進行調整。至于修改的具體內容，應當主要集中在兩個方面：一是將習近平新時代中國特色社會主義思想寫入憲法，并將其中的一些核心觀點吸收到憲法的序言和總綱中；二是將近些年來各項改革尤其是司法體制改革的成果載入憲法，對國家監察體制改革做好頂層設計，為改革的后續展開提供憲法依據。

1.序言部分的修改

序言是我國憲法文本中政策性最濃的部分，它承擔著確認國家政權的正當性、在全社會形成價值共識的功能，以此實現憲法的政治性和法律性的良好融合。2004年修憲以來，尤其是黨的十八大以來，中國特色社會主義理論和實踐有了全新發展，我國各方面政策綱領也相繼發生了很大變化。這要求憲法序言進行相應的調整和修改，將一些最新的表述和變化吸收進來。通過梳理和分析可以發現，我國憲法序言的內容可以劃分為三大板塊：對歷史的回顧，對當下的闡釋，以及對未來的展望。1988年之后的三次修憲中，憲法序言關于“當下”的表述（第7自然段）都是修改的重點。B22此次修憲中憲法序言部分的修改也應主要集中在這一塊，具體可作如下修改。

其一，考慮在第6自然段后面增加一段，正式指明中國特色社會主義進入新時代。現行憲法序言第1—6自然段是對中華人民共和國歷史沿革的記敘和描述，有著非常清晰的時間邏輯；第7自然段則是關于中華人民共和國歷史沿革的經驗總結。憲法序言第6自然段主要是從政治、經濟、社會、國防等方面總結了中華人民共和國建立以來社會主義建設的成就。B23黨的十九大報告明確指出中國特色社會主義進入新時代，這是一個重大判斷和定位，具有劃時代意義。因此，可以考慮在第6自然段后增加一段，對“中國特色社會主義進入新時代”這一新的歷史方位進行突出強調。修改后的該段內容可作如下表述：經過長期努力，中國特色社會主義進入新時代，近代以來久經磨難的中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，迎來了實現中華民族偉大復興的光明前景；科學社會主義在二十一世紀的中國煥發出強大的生機和活力，在世界上高高舉起了中國特色社會主義偉大旗幟；中國特色社會主義道路、理論、制度、文化不斷發展，拓展了發展中國家走向現代化的途徑，給世界上那些既希望加快發展又希望保持自身獨立性的國家和民族提供了中國智慧和中國方案。

其二，考慮將中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度以及中國特色社會主義文化整體載入憲法。黨的十八大報告指出：“中國特色社會主義道路，中國特色社會主義理論體系，中國特色社會主義制度，是黨和人民九十多年奮斗、創造、積累的根本成就，必須倍加珍惜、始終堅持、不斷發展。”黨的十九大報告又提出了中國特色社會主義文化這一根本成就。中國特色社會主義道路是實現路徑，中國特色社會主義理論體系是行動指南，中國特色社會主義制度是根本保障，中國特色社會主義文化是精神力量，它們共同構成了中國特色社會主義的基本框架。B24我國1999年修憲時已經將中國特色社會主義道路載入憲法。當前修憲可以考慮將中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度以及中國特色社會主義文化也載入憲法。具體而言，將憲法序言第7自然段中“國家的根本任務是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設”，改為“國家的根本任務是，在中國特色社會主義理論體系的指導下，沿著中國特色社會主義道路，堅持中國特色社會主義制度，弘揚中國特色社會主義文化，集中力量建設社會主義現代化強國”B25。

其三，考慮將馬克思主義中國化的最新重大理論創新成果納入憲法。現行憲法序言第7自然段描述國家的根本任務后，又對其進行了具體解釋，即堅持什么樣的理論體系、走什么樣的道路、完善什么樣的制度。對于中國特色社會主義理論體系，我國主要采用“提出一個、成熟一個、載入一個”的邏輯，先后將鄧小平理論、“三個代表”重要思想納入了憲法。基于中國特色社會主義理論體系的不斷豐富和發展，將科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想納入憲法也勢在必行。具體而言，可以考慮將憲法序言第7自然段中“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表重要思想指引下”，修改為“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下”。

其四，考慮將黨的最新政策綱領和主張納入憲法。現行憲法序言第7自然段的最后一部分主要闡釋了我們國家未來的奮斗目標，這個目標具有鮮明的時代烙印，已經明顯滯后于黨的最新主張，難以反映新時代的特征和要求。鑒于此，可以考慮對照黨的相關政策綱領，對這部分進行更新。具體而言，將憲法序言第7自然段中“逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”，修改為“逐步實現工業、農業、國防、科學技術、國家治理體系和治理能力現代化，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國”。endprint

2.總綱部分的修改

總綱通常被解釋為“總則”“指導思想”“基本原則”等。有的國家如美國、德國的憲法沒有總綱。我國憲法在序言之后專門設置了總綱一章，主要規定國家的根本制度和基本原則，為設置憲法其他章節的內容提供基本指引。我國憲法總綱的內容整體上比較雜亂，沒有形成一個邏輯清晰、條理分明的規范體系，可以考慮予以重新排列和整合。具體而言，在保留現有總綱部分基本內容并吸收最新的一些政策綱領和黨的主張的前提下，按照國家性質、國家政權組織形式、國家結構形式、主要制度的順序，對憲法總綱作出新的安排。

其一，國家性質。國家性質是指社會各階級在國家政權中的地位，反映國家制度的根本屬性。一般而言，統治階級的性質決定國家的性質。目前，世界上主要有社會主義國家和資本主義國家兩種性質的國家。我國現行憲法第1條是對我國國家性質的規定，應予保留。

其二，國家政權組織形式。國家政權組織形式是指統治階級實現國家權力運行的橫向組織形式，主要有總統制、議會制、半總統半議會制、委員會制和人民代表大會制五種。我國現行憲法第2條、第3條規定了我國政權組織形式。不過，第3條第4款“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”是處理中央與地方之間關系的規定，并不是關于國家政權組織形式的規定，可以考慮從第3條中剝離出去。

其三，國家結構形式。國家結構形式是指統治階級實現國家權力運行的縱向組織形式，主要有單一制、聯邦制、邦聯制三種。我國現行憲法對這方面的規定不是太明確，也比較分散。可以考慮在憲法總綱第2條后面增加一條，直接明確我國的國家結構形式，即“中華人民共和國實行單一制。中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。緊接著，再詳細介紹我國單一制的具體表現，即行政區劃、民族區域自治制度以及特別行政區制度，也就是現行憲法第30條、第4條以及第31條的規定。

其四，主要制度。現行憲法總綱部分用了很大篇幅對我國經濟、教育、科學、文化、衛生、計劃生育、環境保護以及社會治安和武裝力量等方面的制度作了原則性規定，其意義在于為制定這些方面的法律提供憲法依據。這部分應當保留，但要適當精簡，并將最新的一些政策綱領和黨的主張吸收進去。具體而言，現行憲法第6—18條規定了我國經濟制度，其內容過多、過雜。由于經濟制度的范疇較大且隨著改革的深入一直發生著較大的變化，所以現行憲法歷經的四次修改中70%的內容變動都與經濟制度有關。B26憲法中關于經濟制度的規定宜粗不宜細。此次修憲可以考慮只保留現行憲法中比較重要的經濟制度，即第6條、第9條、第10條、第15條的內容。其中，第15條是關于我國經濟性質的規定，應置于此四條的最前面，以統籌經濟制度的各項具體安排，并將該條內容修改為“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控，發揮市場在資源配置中的決定性作用”B27。第6條是關于我國經濟制度和分配制度的規定，其內容應改為：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。國家堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”B28第9條和第10條是關于自然資源、城市土地所有權問題的規定，應直接保留，不加變動。現行憲法第6條、第9條、第10條、第15條以外關于經濟制度的條款，有的（如第7條、第8條、第14條）政策性較強而穩定性和規范性較差，不應當在憲法中予以規定；有的位置不適宜，可以移到憲法的其他部分，如第13條中“公民的合法的私有財產不受侵犯”，完全可以放到公民的基本權利和義務一章，與“人身自由不受侵犯”“人格尊嚴不受侵犯”等規定相協調。B29現行憲法第19—32條是關于教育、科學、衛生、文化、計劃生育、環境保護、社會治安、武裝力量等方面制度的原則性規定，內容比較重要且穩定性較強，表述也很簡潔，可以直接予以保留。

3.公民的基本權利和義務部分的修改

公民的基本權利和義務是憲法的重要內容，對憲法的發展至關重要。“從近代憲法產生的歷史過程看，無論是資本主義國家還是社會主義國家，制憲的過程就是爭取和確認基本權利的過程。”B30我國現行憲法第2章專門規定了公民的基本權利和義務，該章無論是從具體內容（共18條，涵蓋平等權、政治自由與權利、人身自由與人格尊嚴權以及批評、建議、申訴、控告、檢舉等權利）還是從在憲法文本中的位置（“總綱”之后、“國家機構”之前）來看，都被視為記取“文化大革命”的教訓、積極保障公民權利的體現，具有很大的進步意義。學界對這部分的批評不多，相關建議主要集中在公民基本權利的增補和基本義務的設置上。

其一，公民基本權利的增補。我國現行憲法規定的公民的基本權利體系已相當全面，基本上涵蓋了現階段有實現條件的所有基本權利類型。公民的基本權利體系并不是一成不變的，應當隨著時代的發展而不斷增補。近年來，很多學者針對公民基本權利體系的完善提出建議，要求憲法中公民的基本權利更加多樣化、具體化。然而，憲法作為國家的根本法，不可能也沒有必要對公民的各種權利都加以規定。憲法所規定的權利必須是全體公民都享有的，是一種具有抽象性的母權利，可以派生出一群大小不等的子權利。B31此次修憲可以考慮僅增加公民環境權和隱私權的規定。隨著生態環境的不斷惡化，公民對享受良好環境的訴求日益增強。黨的十九大報告明確指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”良好的環境也是人民美好生活需要的重要組成部分。另外，隨著互聯網的發展和信息時代的到來，隱私權保護日益受到人們重視。在世界范圍內，隱私權受到憲法的確認和保護是大多數國家對該權利采取的保障方式。B32我國可以考慮對現行憲法第39條中關于住宅不受侵犯的規定及第40條中關于通信自由和通信秘密的規定進行整合和擴充，將其改造為公民隱私權條款。endprint

其二，公民基本義務的設置。很多學者認為我國憲法對公民基本義務的規定缺乏規范性和抽象性，在實踐中很難操作，因而建議大幅壓縮公民的基本義務條款，甚至主張直接取消憲法中有關公民基本義務的規定。B33公民的基本義務對應的是國家的權利，其是國家為維護公共利益而要求公民作出一定行為或不作出一定行為的一種約束。在憲法中規定公民的基本義務主要是想發揮一種宣傳的功能，提醒公民形成對國家和社會的責任感，因此，公民基本義務條款的規范性不可能太強。另外，從比較分析的角度看，當今世界上170多個憲法文本中，大多數都設置有義務規范。B34我國現行憲法第52—56條規定了公民維護國家統一和民族團結、遵守法律規范和公序良俗、維護國家安全和榮譽、保衛祖國和服兵役、依法納稅等基本義務，這些義務基本上符合社會主義國家對公民的基本要求，應當予以保留。需要改進的地方是，要加強各基本義務之間的整合，使公民基本義務的統攝意義更強。比如，現行憲法第52條中“維護國家統一”、第54條中“維護祖國的安全”以及第55條中“保衛祖國”的規定，可以考慮整合成一項義務。

4.國家機構部分的修改

國家機構部分應當成為此次修改憲法的重點。這主要是由于黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的領導下，我國政治體制改革明顯加速并取得顯著成效，需要通過修憲為相關改革提供憲法依據，同時將實踐中行之有效的改革成果吸收到憲法中。我國司法體制改革和國家監察體制改革已經觸及頂層制度設計，尤其需要抓緊進行相應的憲法修改。

其一，全國人大相關條款的修改。我國現行憲法明確了全國人大作為最高國家權力機關的地位，并在第62條規定了全國人大的職權。由于全國人大會期和人員方面的限制，有必要為其設置若干常設機關，代表其行使某些職權。目前，全國人大常委會已經代行了全國人大的立法權、人事任免權、重大事項決定權等權力，是一個綜合性的常設機關。為了適應國家監察體制改革和推進合憲性審查的需要，可以考慮在全國人大之下再設置兩個專業性的常設機關——國家監察委員會和憲法實施監督委員會，專門行使國家監察權和合憲性審查權，形成以全國人大常委會為核心、國家監察委員會和憲法實施監督委員會為主干的全國人大常設機構體系。在權源上，可以考慮將現行憲法第67條第6項的內容作為國家監察委員會行使監察權的憲法依據（國家監察委員會入憲后，可以考慮將該項規定的全國人大常委會對“一府兩院”工作的監督權轉隸國家監察委員會），憲法實施監督委員會的合憲性審查權源于全國人大的憲法實施監督權。因此，可以考慮將現行憲法第57條改為“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會、國家監察委員會和憲法實施監督委員會”。

其二，國家監察委員會的設置。我國國家監察體制改革經由試點總結經驗再向全國全面推廣，基本符合漸進改革的路徑安排。2017年11月，《中華人民共和國監察法（草案）》公布并向社會公開征求意見，引發了社會各界廣泛討論。學界對于國家監察委員會應當入憲基本上沒有異議，但對其怎么入憲、以什么形式入憲存在很多不同看法。筆者認為，國家監察體制改革試點結束以后，如果要建立完善的國家監察組織體系，就要在人民代表大會制度層面進行頂層設計。可以考慮將中央層面的國家監察委員會設定為全國人大的常設機關，并將現行憲法第67條第6項規定的全國人大常委會“監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”的職能轉隸至國家監察委員會，由國家監察委員會專門行使國家監察職能。建議此次修改憲法時，在全國人大常委會的相關條款之后增設幾條，專門對國家監察委員會的具體職能、人員組成及其與全國人大的關系作出規定。

其三，憲法實施監督委員會的設置。黨的十九大報告明確指出：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”合憲性審查就是依據憲法，對法律法規、規范性文件以及國家機關履行職責是否符合憲法進行審查。合憲性審查抓住了依憲治國的關鍵一環，真正解決了保障憲法實施的“最后一公里”問題。B35合憲性審查是一項專門性工作，只有通過憲法規定由專門國家機關實施，才能確保審查的權威性和有效性。可以考慮在全國人大之下設置專業的常設機構——憲法實施監督委員會，并將現行憲法第62條第11項中“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定”，以及第67條第1項中“解釋憲法，監督憲法的實施”、第7項中“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”、第8項中“撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議”，這些職能都轉隸至憲法實施監督委員會。為此，建議此次修憲在國家監察委員會相關條款之后再增設幾條，專門對憲法實施監督委員會的具體職能、人員組成及其與全國人大的關系作出規定。

其四，司法體制相關條款的修改。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，我國對新一輪司法改革作了系統化、清晰化的頂層設計，并努力推動各項改革舉措真正落地，司法改革已取得明顯成效，進入實質性推進階段。B36此次修憲有必要解決因司法改革而引起的一系列憲法制度問題，為司法“正本”。為此，可以考慮從三個方面對我國現行憲法進行修改。一是明確司法權的國家屬性。盡管憲法文本中設置了最高級司法機關和地方各級司法機關，但它們所行使的司法權實質上都是國家司法權。司法權不存在中央與地方之分，因此，可以考慮將現行憲法第126條改為“人民法院依照法律規定獨立行使國家審判權”，將第131條改為“人民檢察院依照法律規定獨立行使國家法律監督權”。二是明確司法機關與人民代表大會之間的關系。一直以來，我國地方法院、檢察院的人事和經費都是根據行政區劃實行分級管理、分級負擔，由此導致地方法院、檢察院深嵌于“條條”“塊塊”的復雜關系中，很難對抗地方政府的不當干預。B37近年來實踐中涌現的一些涉及司法機關與地方人大之間關系尤其是推行省級以下法院、檢察院的人財物統一管理的司法改革舉措，需要在憲法中加以確認。可以考慮將現行憲法第101條第2款改為：“省、自治區、直轄市人民代表大會選舉并且有權罷免高級人民法院院長、本級人民檢察院檢察長；省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會根據高級人民法院院長、本級人民檢察院檢察長的提議，任免中級人民法院和基層人民法院院長、省級以下各級人民檢察院檢察長。選出或者罷免省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長，須報最高人民檢察院檢察長提請全國人民代表大會常務委員會批準。”三是規范公檢法三機關的關系。長期以來，我國強調刑事案件處理中公檢法三機關分工負責、互相配合、互相制約，這不當地拔高了公安機關和偵查權的地位。黨的十八大以來推行的以審判為中心的訴訟制度改革徹底改變了這一陳舊觀念，符合司法規律。B38基于此，可以考慮將現行憲法第135條改為：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，實行以審判為中心的訴訟制度，以保證準確有效地執行法律。”endprint

四、結語

新思想引領新時代，新時代需要新憲法。我國現行憲法的最后一次修正是在2004年，經過十余年的改革發展實踐，其很多方面已不能適應中國特色社會主義新時代的要求，有必要進行修改。此次修憲中，可以考慮將引領新時代發展的新思想寫入憲法，在憲法中確認近十余年來各項改革尤其是司法改革的成果，并為國家監察體制改革做好頂層設計。這既是鞏固改革發展的成果所需，又是為新時代的改革發展提供憲法依據。作為國家的根本大法，憲法是黨和人民意志的集中體現，對其進行修改必須慎之又慎。此次修憲應當堅持四個原則：一是政治性原則。要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義法治道路，堅持正確的政治方向。二是程序性原則。要嚴格依法按照程序進行。三是人民性原則。要充分發揚民主、廣泛凝聚共識，確保憲法反映人民意志、得到人民擁護。四是專業性原則。要既順應改革發展要求，又遵循憲法法律發展規律，保持憲法的連續性、穩定性、權威性。

注釋

①B16參見苗連營、陳建：《憲法變遷的路徑選擇——以我國現行憲法文本為分析主線》，《河南社會科學》2017年第7期。

②邸乘光：《論習近平新時代中國特色社會主義思想》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2018年第2期（優先出版）。

③參見王駿：《論習近平新時代中國特色社會主義思想的兩大架構》，《探索》2017年第5期。

④B24參見田飛龍：《憲法序言：中國憲法的“高級法背景”》，《江漢學術》2015年第4期。

⑤雖然各國憲法都具有確認國家政治體制的正當性的功能，但發揮功能的路徑是不同的：西方國家的憲法主要通過對天賦人權觀念、制憲目標等進行宣示，我國憲法則主要通過對革命實踐和歷史功績進行闡釋。參見高全喜：《戰爭、革命與憲法》，《華東政法大學學報》2011年第1期。

⑥朱福惠、龔進之：《憲法序言的特殊功能及其法律效力》，《江蘇行政學院學報》2017年第1期。

⑦參見華春雨：《為筑夢中國提供不竭動力——黨的十八大以來全面深化改革述評》，《人民日報》2016年2月22日。

⑧參見江國華：《司法立憲主義與中國司法改革》，《法制與社會發展》2016年第1期。

⑨參見莫紀宏：《國家監察體制改革要注重對監察權性質的研究》，《中州學刊》2017年第10期。

⑩韓大元：《試論憲法修改權的性質與界限》，《法學家》2003年第5期。

B11參見葉海波：《憲法全面修改與部分修改的比較》，《長沙理工大學學報》（社會科學版）2008年第1期。

B12參見胡錦光：《中國現行憲法修改方式之評析》，《法商研究》2012年第3期。

B13參見胡錦光：《論國家監察體制改革語境下的憲法修改》，《北京行政學院學報》2017年第5期。

B14參見常安：《改革、修憲與憲法理論論爭——現行憲法頒布30周年之際的一個學術史回溯》，《法律科學》2012年第6期。

B15參見伊士國：《我國現行憲法修改制度的評析及其完善》，《政法論叢》2013年第3期。

B17參見曾萍：《憲法修改問題研究綜述》，《人大研究》2003年第9期。

B18參見劉作翔：《關于司法權和司法體制的憲法修改意見》，《法學》2013年第5期。

B19參見秦前紅：《國家監察體制改革憲法設計中的若干問題思考》，《探索》2017年第6期。

B20比如，劉連泰教授認為，應當在現行憲法序言中增加科學發展觀等中國特色社會主義理論體系的內容，以彰顯憲法的意識形態屬性；董和平教授認為，現行憲法總綱部分的結構和內容整體上過于雜亂，需要進行適當調整，并將黨的最新價值理念和相關政策載入其中；周葉中教授認為，應當在憲法中公民的基本權利和義務一章增加公民保護環境的權利和義務的相關規定。參見劉連泰：《論憲法的意識形態屬性》，《北京聯合大學學報》（人文社會科學版）2017年第1期；董和平：《憲法修改的基本經驗與中國憲法的發展》，《中國法學》2012年第4期；周葉中：《關于適時修改我國現行憲法的七點建議》，《法學》2014年第6期。

B21參見馬嶺：《政體變化與憲法修改：監察委員會入憲之討論》，《中國法律評論》2017年第4期。

B221993年、2004年憲法修正案針對憲法序言部分都主要修改了第7自然段和第10自然段；1999年憲法修正案對憲法序言部分主要修改了第7自然段。

B23參見肖貴清：《中國特色社會主義道路、理論、制度的有機統一》，《新清華》2013年3月8日。

B25周葉中：《關于適時修改我國現行憲法的七點建議》，《法學》2014年第6期。

B261988年憲法修正案的內容共2條，都是憲法總綱部分的經濟制度條款；1993年憲法修正案的內容共9條，其中有6條是憲法總綱部分的經濟制度條款；1999年憲法修正案的內容共6條，其中有3條是憲法總綱部分的經濟制度條款；2004年憲法修正案的內容共14條，其中有4條是憲法總綱部分的經濟制度條款。

B27黨的十八大以來，中央文件多次強調使市場在資源配置中起決定性作用。這一重要論斷需要在憲法的相關條款中加以明確。

B28黨的十八大以來，我們黨對非公有制經濟有了新的認識。尤其是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。”這一重要論斷需要在憲法的相關條款中加以明確。

B29參見童之偉：《修改憲法總綱中經濟條款的設想》，《政治與法律》2003年第3期。

B30王廣輝：《論中國憲法基本權利的發展》，《政法論叢》2010年第4期。

B31比如，我國憲法第34條規定了公民的選舉權和被選舉權，它可以派生出參選權、競選權、了解權、投票權、監督權、罷免權等權利；第46條規定了公民的受教育權，它可以派生出考試權、受義務教育權、受教育平等權、入學升學機會權、受教育選擇權、學生身份權、學習條件權、獲得學業證書與學位證書權等權利。參見馬嶺：《憲法權利與法律權利：區別何在？》，《環球法律評論》2008年第1期。

B32參見陳曉楓、許馳：《隱私權的憲法保護析論》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2008年第6期。

B33比如，張千帆教授認為，憲法作為“高級法”不應該規定公民義務，因為這是普通法律的事情，相反，憲法的主要目的應該是規定個人權利；姜峰教授認為，應當將公民權利寫入憲法，而將公民義務寫入憲法不但對倡導公民責任于事無補，反而會誘發憲法的“精神分裂”。參見張千帆：《憲法不應該規定什么？》，《華東政法學院學報》2005年第3期；姜峰：《憲法公民義務條款的理論基礎問題：一個反思的視角》，《中外法學》2013年第2期。

B34參見朱孔武：《基本義務的憲法學議題》，《廣東社會科學》2008年第1期。

B35參見徐雋、倪弋：《為憲法實施提供制度保障》，《人民日報》2017年1月8日。

B36參見黃文藝：《中國司法改革基本理路解析》，《法制與社會發展》2017年第2期。

B37參見于曉虹：《“去地方化”與“去行政化”的博弈與平衡——2014年以來法檢人財物省級統管改革再審視》，《中國法律評論》2017年第5期。

B38參見徐靜村：《法檢兩院的憲法定位與司法改革》，《法學》2017年第2期。

責任編輯：鄧 林endprint