芻議法律監督理論與實踐創新發展

鄭柯迅 徐倩

摘 要：轉型時期法律監督理論的發展，離不開實踐的創新。我國的檢察權即為法律監督權，兩者在內涵與外延上完全一致。應當進一步明確，各項法律監督工作，就是司法辦案。只有如此，法律監督工作才能更為規范，更有權威，效果更好，也更容易讓社會所感知和評價。當下，檢察機關可在完善監督辦案流程、擴大監督線索來源和強化自行補充偵查等方面加強探索，不斷優化法律監督職能。

關鍵詞：轉型時期 檢察權 法律監督權

當前，司法改革、監察體制改革、訴訟制度改革“三重改革”疊加，同時，公益訴訟制度全面實施，檢察工作已處在深度轉型發展中。進一步深化對法律監督的認識，是實現轉型發展的重要思想基礎。筆者結合檢察工作實際和對法律監督理論問題的思考，就檢察權、司法權、法律監督權的關系，法律監督與司法辦案的關系，法律監督工作如何創新發展等一些基礎性問題，提出自己的看法，以期拋磚引玉。

一、檢察權、司法權和法律監督權的關系

檢察權的性質是檢察基礎理論研究的核心問題。我國檢察權的性質，需要從中國特色社會主義的政治制度、司法體制和文化傳統來認識，而不能簡單套用西方的分權理論來確定。筆者認為，與其在檢察權是司法權、行政權還是監督權之間爭論不休，不如另僻路徑，分析檢察權與司法權的關系、檢察權與法律監督權的關系，更有可能對檢察權的性質有一個較為客觀、更符合中國實際的認知。

（一）檢察權與司法權的關系

我們討論檢察權、司法權、法律監督權的關系，應當放在中國特色社會主義司法制度的大前提之下，通過比較西方司法制度與中國司法制度的異同，來把握我國檢察權與司法權的關系。以美國為例，美國的司法制度是建立在三權分立的基礎之上的，國家權力分為立法權、行政權和司法權，其中的司法權就是審判權，而檢察權屬于行政權的范疇。因此，就美國的社會制度而言，司法權就是審判權的界定是沒有爭議的。美國之所以會形成這種三權分立的制度，是與美國的歷史和文化分不開的。主要有兩個原因：一是基于對政府的不信任，“因為美國人不信任政府，所以美國政府是按照分割政府權力的方式設計的”；[1]二是在歐洲人移民美洲和建立聯邦的過程中需要通過相互妥協解決利益沖突的問題，三權分立和聯邦制就是這種歷史的產物。與美國不同的是，中國歷史悠久，大一統的觀念在中國傳統文化中根深蒂固，這種文化一直沒有中斷過，脈絡是延續的，基于這種歷史文化，我們沒有選擇也不適合選擇三權分立的政治制度。我國實行的是人民代表大會制度，人民代表大會及其常務委員會具有最高國家權力，司法權不是與立法權平行的一種權力，立法與行政、司法的關系不同于西方立法與行政、審判的關系。在這種政治體制下，顯然不能用西方的審判即司法來定義中國的司法權，進而否定檢察權屬于司法權。誠如有的學者所言：“以‘三權作為一種不言而喻的前提預設，在這個意義上爭論檢察權到底是一種什么樣的權力，完全脫離了我國人民代表大會制度的政治架構。我們不能無視我們自己的現實。”[2]

所謂司法，就詞義而言，司是操作、掌管的意思，法是指法律，司法就是適用法律來處理案件，通常是指司法機關及其司法人員依照法定職權和特定程序，具體運用法律處理案件的專門活動。因此，司法可以定義為，特定的國家機關運用特定的公權力，以事實、證據、法律為依據，運用分析、判斷、選擇等思維方式，依照特定程序，對某項法律問題作出決定的過程。在此定義下，我們認為，中國的司法主體是“二元”的，即司法權由審判權和檢察權組成，司法包含檢察，檢察就是司法。理由如下：

首先，從政治上來看，黨中央的一系列文件，及中央對司法體制改革的部署，都將檢察機關定位為司法機關，將檢察和審判一同視為司法活動。習近平總書記在中共中央政治局第21次集體學習時強調：“要緊緊牽住司法責任這個牛鼻子，凡是進入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質量終身負責。”學習講話精神，我們認為，審判是司法，檢察也是司法，審判是辦案，檢察也是辦案。對案件質量的終身負責是司法責任。《中共中央關于推進全面依法治國若干重大問題的決定》明確指出，“建立健全司法人員履行法定職責保護機制。非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、或者作出免職、降職等處分。”該決定明確法官、檢察官同為司法人員，實行完全相同的職務保障制度。因此，“無論在理論上，在執政黨及國家機關的文件中，還是在社會日常生活中，都將檢察機關看做司法機關，將檢察權作為司法權的一個組成部分。”[3]相反，檢察權不屬于或不完全屬于司法權的觀點，沒有任何政治決策上的依據。

其次，從國家權力組成看，檢察機關是專司法律監督的司法機關。人民代表大會制度下，設“一府一委兩院”，人大及其常委會以選舉、罷免官員等方式行使國家運行體系中位階最高的監督。監察委員會以調查辦案的方式對腐敗行為開展監督。憲法確定檢察機關是法律監督機關，檢察機關的監督，圍繞著事實、證據、法條，通過訴訟參與或法律程序介入等方式履行監督職能，擔負著專門監督法律統一、正確實施的職能，體現了辦案與監督的融合，是一種司法化的監督。有學者指出“檢察機關是以司法的方式行使著司法權力，因而被國家和社會所確認為司法機關”。[4]

最后，從權力運行方式上看，檢察權是具有司法特征的國家權力。檢察工作與審判工作一樣，依賴于對案件事實的調查，著力于對證據的分析判斷，歸結于法律適用。兩者的不同，主要在于審判存在于訴訟活動中，而檢察既有訴訟活動，又有非訴活動。而把司法限于訴訟的觀點，在我國的政治邏輯和法律結構中，是找不到依據的。此外，有學者認為，權力運行中較強的行政性特征，決定了檢察權不是司法權。筆者認為，內部管理的行政性，是任何公權力單位中必然的存在，司法改革并未改變審判權、檢察權由法院、檢察院行使的權力結構，只是進一步突出了法官、檢察官在辦案中的司法責任和主體作用。司法與行政的區別，不在于單位內部是否存在行政管理，而在于他們是否以糾正指令的方式直接作用于國家治理體系中。同時，有學者指出，司法權具有終極性、中立性、被動性或消極性等特征，以檢察權不具備這些特征為由否認檢察權的司法權屬性。實際上，在中國特色社會主義的國家權力結構中，上述所謂司法權的特征只是審判權的特征而已，或者是西方三權分立語境下的司法權的特征而已。中國體制下的司法權，從未受限于此。中國特色社會主義的司法實踐，亦從未排斥以主動性為特性的檢察權的行使。

（二）檢察權與法律監督權的關系

首先，我國檢察制度的構建，在建國初期主要借鑒前蘇聯的檢察制度，但其根脈卻在中國傳統文化的土壤之中。自秦始皇統一中國以來的政權建設中，為了平衡巨大的行政權，監督權的設計始終是國家權力機構中不可或缺的重要組成部分。發展至今，法律監督權在我國以檢察權的形式來實現。如果說西方主要是用分權制衡來解決權力濫用問題的話，那么中國主要是用有效監督來解決這一問題。我國檢察機關為什么會獲得與行政機關、審判機關同等的憲法地位，就是因為檢察機關是法律監督機關，是“有效監督”方案的重要組成部分。有學者指出，“我們不能因為古代一般不用 ‘檢察這個法律用語，模糊古代國家的檢察職能。同樣我們也不應被 ‘公訴主義擋住視線，而看不到檢察制度的實質就是關于國家的法律監督機制。”[5]

其次，我國檢察權的基本屬性由憲法對檢察機關的定位所決定。《憲法》第134條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”探求我國檢察權的本質屬性，就必須從中國的國情出發，從人民代表大會制這一根本政治制度出發，從憲法對檢察機關的定位出發。無論從實然或應然的角度考察，都只能得出一個結論，那就是我國檢察權的基本屬性應為法律監督權。有學者認為，“檢察機關被定位于法律監督機關，檢察權因此而具有法律監督的屬性。這是由我國憲政制度所確定的，應當說是無可爭議的一種權力定性。”[6]

最后，法律監督權與檢察權應是同一位階的概念，且涵義同一。對于我國檢察權性質的認識，在學界歷來有“一元論”和“多元論”兩種不同觀點。“一元論”主張在我國的權力結構中，只能有一個專門行使法律監督權的機關，即檢察機關，檢察機關的各項職能都應當統一于法律監督。“多元論”主張檢察權有公訴職能、偵查職能、監督職能等多項職能，法律監督權無法涵蓋檢察權。筆者認為，“多元論”人為地突出了檢察權與法律監督權之間的所謂矛盾。例如，在檢察機關履行公訴職能時，質疑公訴職能是不是法律監督，質疑公訴職能與訴訟監督職能能否共存。而事實上，只要從“一元論”出發理解兩者的關系，就可以看到每一項法定的檢察職能都是法律監督權的具體表現形式，檢察權的全部職能在性質上完全可以統一于法律監督權之中，其內涵與外延在邏輯上與法律監督權完全一致。因此，檢察權與法律監督權雖稱謂不同，然其義一也。

綜上，我國的檢察權即為法律監督權，兩者在內涵與外延上完全一致。

二、法律監督與司法辦案的關系

每年的人代會上，法檢兩家的報告往往讓代表們覺得法院的案件特別多，檢察院的案件比較少，二者相差很懸殊。對這些數字，一些代表會提出一些問題，或者在心里有一些疑惑：案件太多質量如何保障？案件太少職能又如何發揮？這里就涉及到統計口徑的問題，以及如何定義辦案。

實踐中，法律監督往往圍繞著事實、證據、法條這些方面展開，法律監督事項的基本形態就是這樣的，所以浙江省人民檢察院賈宇檢察長指出：“監督就是辦案，辦案就是監督”。筆者認為，理論上、實踐中確實存在把案件、司法辦案的定義狹義化問題。檢察機關是法律監督機關，也是司法辦案機關，各項法律監督職能，最終都得靠辦案來落實，都得用一個個案件來說話。每一個司法辦案部門都是法律監督部門，每一個法律監督部門也都是司法辦案部門，不存在著辦案部門和監督部門之分。各辦案部門都要以實現法律監督為最高目標。在一些傳統觀念中，檢察機關的辦案是指辦理刑事案件，如審查逮捕、審查起訴，沒有將檢察機關大量的監督工作納入司法辦案。這種思想認識，對深化法律監督是不利的，也是不符合檢察工作規律的。因此，在前述確認法律監督就是司法的基礎上，應當進一步明確，各項法律監督工作，就是司法辦案。

把法律監督工作與檢察機關的司法辦案活動一體化定位，既有理論意義，更有實踐必要。監督與辦案的統一，使監督更有權威。當每一個法律監督事項都以司法辦案的面貌展現時，司法的強制力就會成為法律監督的中流砥柱，監督的剛性就有了重要的基礎和保障，監督的權威就獲得了強有力的支撐。監督與辦案的統一，使監督更為規范。司法辦案是按流程、有程序的活動，法律監督按照司法辦案的要求去實施，才能更好地體現其嚴格的規范性，才能更好地實現工作流程管理，才能更好地體現法律監督的嚴肅性，從而提升法律監督的質效。監督與辦案的統一，使監督更能被社會所感知和評價。現實中，一些法律監督工作之所以被社會所“忽視”，甚至“無視”，一個重要的原因就是沒有把這些監督工作作為案件去辦，工作過程和結果比較“散”和“軟”，工作數量難以統計，效果難以評價，限制了監督工作的有效展示。因此，只有把監督辦成案子，才能使法律監督更加外化，更易被人所感知，才能獲得更加客觀和真實的內、外部評價。

三、法律監督工作創新發展

實踐是理論的源頭活水，轉型時期法律監督理論的發展，離不開實踐的創新。近年來，全國不少檢察院在法律監督轉型發展上作了積極探索，浙江省江山市人民檢察院在完善監督辦案流程、擴大監督線索來源和強化自行補充偵查權運用三個方面取得了初步成效。

（一）建立完善法律監督案件的辦案流程

法律監督工作的開展，需要有規范和完善的辦案流程作保障。法律監督辦案流程應突出證據這個核心。建立在扎實證據基礎上的監督，是令監督對象信服的監督，是司法權威有效彰顯的監督。因此，監督辦案流程的重點應放在取證、固證和運用證據上。江山市人民檢察院以行政公益訴訟案件為重點，設計了“初查——立案——調查——移送——處置”的辦案流程，對案件線索進行初查和研判，對有證據證明行政機關存在行政違法行為，致使國家利益和社會公共利益受到侵害的，由專門的檢察調查部門予以立案調查。調查著重于取證、固證，查明案件事實，提出處理意見，移送民行部門審查處理。民行部門經審查，對違法事實成立，應予監督的案件，制發訴前檢察建議，并具體實施監督。目前，整套流程運轉順暢，公益訴訟案件數量和質量都有了較大提升。

（二）擴大監督線索來源

長期以來，監督線索匱乏成為制約法律監督開展的最大短板。在省院和市院的指導下，江山市人民檢察院探索開展“網格+檢察”工作，把法律監督的觸角延伸到以網格為單元的社會基層治理中，借助“四個平臺”[7]的網格信息，從中獲取法律監督的案源和線索，拓展了法律監督的覆蓋面；同時，使用數據分析軟件、“雪亮工程”[8]等科技手段，獲取證據、固定證據、突破案件難點，大大提升了監督成案的比例，呈現出案件數量和質量雙提升的新局面。2018年3月至6月，通過“網格+檢察”，共檢索網格信息14萬余條，篩選出涉法問題信息350條，在進行了解核實和分析研判，從中發現監督案件線索86條，辦理法律監督案件11件，其中刑事立案監督案件2件，行政執法監督案件2件，行政公益訴訟案件7件。并通過網格加強對類案問題的排查和監督，與市綜合指揮中心管理辦公室等有關行政單位一道協同開展系統性問題整治3次；通過“四個平臺”推送預防詐騙犯罪等案件預警信息5件。

（三）強化自行補充偵查權的運用

通過對檢察權能的研究，我們發現原先一直處于沉寂的檢察機關自行補充偵查權，仍是一塊有待開發的沃土。針對在什么情況下可以啟動自行補查、可以用哪些偵查手段、如何運作等重點問題，江山市人民檢察院進行了有益探索，已在非法證據排除、核心證據自行補查和追訴漏罪漏犯方面取得了一定的成效。近三年來，江山市人民檢察院通過自行補充偵查，改變偵查機關的案件定性、補救案件質量關鍵證據7件9 人，作出非法證據排除 3件3 人，追訴漏罪漏犯19件22人，移送立案監督線索5人。這些監督成效，都是在偵查機關不能、不善、或不想為時，通過檢察機關的自行補充偵查去實現的，彰顯了法律監督的權威，維護了社會的公平正義。

注釋：

[1][美]弗洛伊德·菲尼：《美國刑事訴訟法經典文選與判例》，岳禮玲譯，中國法制出版社2006年版，第7頁。

[2]孫謙、樊崇義、楊金華：《檢察改革.檢察理論與實踐專家對話實錄》，法律出版社2002年版，第56頁。

[3]龍宗智：《中國檢察制度教程》，法律出版社2002年版，第101-102頁。

[4]同[3]，第101頁。

[5]曾憲義主編：《檢察制度史略》，中國檢察出版社2008年版，第1頁。

[6]同[3]，第99頁。

[7]“四個平臺”是指綜治工作平臺、市場監管平臺、綜合執法平臺和便民服務平臺。

[8]“雪亮工程”是以縣、鄉、村三級綜治中心為指揮平臺、以綜治信息為支撐、以網格化管理為基礎、以公共安全視頻監控聯網應用為重點的“群眾性治安防控工程”。