淺析土地儲備管理事業單位內部控制制度建設

劉一巧

【摘 要】自2012年11月財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，行政事業單位的內部控制建設開始起步。土地儲備機構作為為政府管理土地一級市場的事業單位，亦需建立完善內部控制制度。本文擬結合其自身的特點，就其內部控制制度建設過程中存在的一些問題和不足略作探討分析，提出相應的意見建議，推進其內部控制建設。為土地儲備機構管好用好土地，促進可持續發展做好內部控制制度保障。

【關鍵詞】土地儲備；內部控制；制度建設

多年以來，行政事業單位并沒有內部控制的概念，隨著管理的規范，經濟的發展，行政事業單位在運行過程中也暴露出預算編制不合理、國有資產管理不善、三重一大事項審批程序不規范等一些內控方面的問題。2012年11月，財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，行政事業單位才開始內部控制制度建設工作。近五年來該項規范在各行政事業單位逐步推行實施，但在實施過程中，仍然存在諸如認識不到位、實施不全面、形式化、空洞化等問題。筆者擬對土地儲備管理事業單位的內部控制制度建設進行研究分析，為做好土地儲備機構內部控制提出想法建議。

一、土地儲備機構的特點及內部控制存在的突出問題

我國的事業單位復雜多樣，根據中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見，按現有事業單位所具有的社會功能，將其劃分為行政類、公益類和經營類三個類別。公益類事業單位再劃分為三個小類別，即公益一類、二類、三類。按照財綜[2016]4號《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》文件精神，由于土地儲備機構承擔的依法取得土地、進行前期開發、儲存以備供應土地等工作主要是為政府部門行使職能提供支持保障，不能或不宜由市場配置資源，因此，按照事業單位分類改革的原則，各地土地儲備機構一般劃為公益一類事業單位。土地儲備機構管理的資源是土地，為政府管好用好土地，保障土地一級市場的健康發展、為社會經濟建設做好資源配置和服務是土地儲備機構的主要職能職責。

土地儲備制度始于20世紀90年代中期，各地真正運作不過十余年，期間相關的政策發生了多次變化。這對于土地儲備機構的內部控制制度建設也是很大的挑戰。目前土地儲備機構的內部控制制度仍處于建立健全階段，主要存在以下幾方面的內控問題：

1.內控基礎薄弱

與企業相比，行政事業單位的內部控制工作相對滯后，往往受重視程度都不高，相應的制度和工作流程制定后沒有良好的貫徹實施，流于書面形式。單位層面內控不完善， 職能部門控制、崗位職責分工、職業道德培訓等日常管理及內控文化建設匱乏，內部控制制度不夠細化，可操作性不強。土地儲備機構內部控制制度大多由財務牽頭制定實施，實際工作中除財務對內控有所意識外，其他部門對內部控制的了解不夠多，認為內控主要是資金的控制，因此相關的控制工作是財務部門的事。很多人員都只顧做好自己手頭的事，缺乏內控全員聯動意識和部門間協作，對土地儲備過程中存在各種風險需要防范的認識嚴重不足，對于內控工作的重要性必要性沒有概念。

2.儲備土地業務層面內控不到位

業務層面內控主要包括預算業務控制、收入業務控制、政府采購業務控制、資產業務控制、建設項目控制、合同控制等，土地儲備業務以上幾方面均有涉及，而且較一般的事業單位復雜，也是其內部控制制度建設的重點及難點。過去，在土地市場高速發展時期，土地儲備工作較為粗糙，預算的編制、土地出讓收入的收繳、儲備土地資產的有效管理、有關征地協議、出讓合同等檔案文件的管理等都有內控不到位的地方，存在很多風險點和漏洞。如土地收儲項目未能全程管控，收儲供應前后脫節，期間責任不明確，收儲土地資產管理不善，未能有效保值增值；財務管理與業務管理脫節，業務科室各管一塊，各部門人員只清楚自己經手的工作，財務部門在各業務部門及人員間要資料要數據，難以形成全面準確的項目核算資料，導致預算編制、財務核算困難；征地協議中條款不夠清晰，導致后期扯皮；土地出讓收入存在拖欠現象等。

3.內控外部環境存在體制機制不夠順暢的問題

實踐中，各地的土地儲備機構運作機制都有地方特色，各不相同。在一些下轄設區的城市，市區職權劃分不清晰，土地收儲業務運作不規范，出現土地收儲機構業務弱化架空，各類土投、城投公司實際承擔了土地儲備職責。未能實現一個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水的調控，多頭收儲，多頭供地，土地市場混亂。某些土儲項目多頭管理，前后交叉，劃分不清，導致資金重復支付、成本難于核算等內控風險。

二、影響因素分析

對于以上這些問題分析其根源，主要有以下幾方面原因：

1.思想意識未跟上形勢

內控作為這幾年的行政事業單位的新事物，領導對內部控制工作重視程度不足，雖然制定了內控制度， 但未組織開展內控的專項學習貫徹。心里沒有內控意識，單位人員忙于業務也不會主動學習看似和本職工作無關的事務，加之制度權責劃分不夠明晰，崗位設置不夠合理，具體可操作性差，即使制度下發到各部門，也只能流于形式，成為一紙空文，落不了地。而建立良好的內控意識是確保內控制度得以健全和實施的重要前提，只有意識到位了，才能產生執行力。

2.內控制度不夠健全

土地儲備機構在制定內控制度時，對一般事務性的面上的規定有了，但針對土地儲備業務過程仍缺乏較深入細致的風險評估分析，缺少明確具體、行之有效的內控條款控制風險。如果內控條款足夠細化可操作，就可以防范和避免很多風險。

3.儲備土地本身管理難度大

儲備土地本身存在難于管理的問題，如儲備土地過程中存在邊征地邊報批邊供地的現象，有時土地已供地但地塊上還有征地相關補償未結清或因管理不善有糾紛，或是大片區征地化小塊供地時，會出現彼地塊問題影響到此地塊供地，相互牽扯等復雜狀況。儲備土地過程中不可預見因素較多，而相應的管理制度和風險應對機制不完善，導致土地實物和資金內控管理較為困難。只有在過程中不斷摸索總結，調整完善相關制度，才能應對各種事件，防范風險發生。endprint

三、改善土地儲備管理事業單位內部控制的對策

1.提高全員內控意識

首先單位負責人是內部控制制度建設的第一責任主體，對內部控制制度的合理性、有效性負主要責任。必須強化對主要負責人及一些相關領導在內部控制方面的培訓學習，領導意識到位了，才能保證執行的力度。其次建立良好的單位內控氛圍，要讓全體人員明白內控是需要全員參與的，每一個人都是內控的一環，必須環環相扣、相互牽制，不能留空白點，才能有效落實內部控制制度，實現內控目標。

2.進一步健全內外部溝通機制

理順體制機制，單位內部部門間加強聯系，外部各方溝通協調，創造良好的內外部環境，促進土地儲備事業良性發展。按四部委聯發的關于財綜[2016]4號文件精神，土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各地應嚴格執行文件，妥善處理之前的遺留問題，在顧大局的前提下合理保證各方的權益利益分配，確保土地儲備工作的順利開展，保障土地儲備機構各項工作包括內控工作的正常有序進行。

3.加強內控信息化建設

與大多數企業不同，行政事業單位通常不設置內部控專門部門，一般歸口到財會部門負責。但事實上，內部控制信息化需要財會部門和業務部門共同組織和實施。因此，應組建由單位負責人牽頭、財會部門和各業務部門具體實施、共同參與的信息化建設工作小組。土地儲備機構可充分利用國土部要求填報的土地監管系統等，做好信息錄入，確保數據信息具體準確，切實可用。最大限度地提升其信息共享的程度。同時將風險評估機制、重大項目可行性分析、全程監控等嵌入信息化建設中，保證行政事業單位的內部控制制度工作效率與廉潔兩方面的目標實現。

4.建立健全土地儲備內控制度建設

以《行政事業單位內部控制規范（試行）》為基礎，結合土地儲備業務的特點和最新的土地儲備相關政策，認真梳理業務流程和環節，找出其中的關鍵風險點，明確內控重點如土地儲備計劃、土地出讓計劃和資金計劃制定、土地儲備項目預決算管理、土地儲備專項債券管理、資金撥付與費用支出管理等經濟活動，制定相關內控制度和議事規則，設立合理的組織結構和人員配置，明確職責權限，確保實現內控目標，達到防范風險的目的。

5.加強內外部審計監督

事業單位一般沒有單獨設立內審部門，但仍應建立內部控制監督機制，通過對內部控制執行情況的定期檢查和監督，及時發現內部控制中的漏洞和隱患，對出現的新問題、新情況，認真研究，及時調整改正，把風險消滅在萌芽狀態。同時，通過財政、審計等部門的外部監督，保證內部控制制度有效運行。

四、結語

通過以上對土地儲備機構內部控制制度建設中意識、制度、體制等方面問題的分析探討，可以看出土地儲備機構內控制度建設需要政府、各級部門的支持，需要單位內部全員的參與。應加快速度，加大力度，推進內部控制制度建設，提升土地儲備機構的管理水平，更好的發揮其合理使用土地資源、保障可持續發展的職能職責，防范土地儲備相關風險。我們要適應土地儲備相關政策和經濟形勢的發展變化，及時對內控制度進行修改完善，克服困難，切實提高土地資源公共服務的質量和效益效率。

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