關于對縣屬國企在轉型中內部控制建設的問題與對策思考

范志輝

【摘 要】經過多年的制度建設，我國對企業內控制度的頂層設計，基本上已經實現了全行業覆蓋。《小企業內部控制規范（試行）》已經發布并從2018年1月1日起開始施行，對于縣屬國企業的影響將十分明顯。本文介紹了縣屬國企加強內控制度的現實意義，分析了現在存在的主要問題，并結合工作實踐提出縣屬國企內控體系構建基本思路和對策建議。

【關鍵詞】縣屬國企；內部控制；內部治理

自2008年起，財政部陸續發布了一系列企業內部控制的規范性文件。《企業內部控制基本規范》（財會〔2008〕7號）自2009年7月1日起在上市公司范圍內施行，鼓勵非上市的大中型企業執行；2010年4月，財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會等五部委聯合并發布了《企業內部控制配套指引》；《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）自2014年1月1日起施行；而《小企業內部控制規范（試行）》（財會〔2017〕21號）自2018年1月1日起開始施行。隨著企業內部控制頂層設計的基本完成，對于縣市級以下這些中小企業，尤其是縣屬國有企業這個特殊的群體，必須積極應對相關內部控制建設的新標準和新要求。

一、縣屬國有企業轉型與加強內部控制的現實緊迫性

自20世紀90年代掀起了國企改革的浪潮，在市縣一級，無論是商業、供銷，還是公共服務及工業企業等縣屬國企幾乎都進行了私有化或股份改制。當然，也因為眾所周知的原因，近十幾年來，地方各級政府又成立了諸如交投、城投、發展等政府背景的國有公司。不可否認，這些公司作為政府融資平臺，通過融通資金大搞建設，的確對地方經濟的發展做出了一定的貢獻，但是也給地方政府背上了沉重的債務。縣屬國企尤其那些打上融資平臺公司烙印的特殊企業，目前正走上漫長的合并、重組和轉型之路。上述公司的治理結構是否完善，組織架構是否科學，內控制度是否建立健全并有效運行已經成為下一步轉型過程中的重要影響因素之一。

縣屬國企轉型就是走向市場，實際上就是“二次陣痛”式的改制。但這次改制與以前有明顯的區別，不再是一刀切的私有化和股份制改造，更加突出體現國有控股、混改、職工激勵等特點，上述內容均決定了縣屬國企在轉型中必須盡快建立健全企業內部控制。

二、縣屬國有企業內部控制建設存在的主要問題

1.內部控制目標不明確

遵循國家法律法規、維護資產安全完整、提高信息報告質量、提高經營效率效果和實現發展戰略是內部控制五個基本目標。對企業內部控制目標不明確，不但在建立企業內控制度時會迷失方向，而且在執行制度時也會有失偏頗。現在的主要問題在于：

（1）未能有效促進守法與誠信。守法與誠信是企業健康發展的基石，更是企業內部控制的首要目標。一個有多次偷漏稅收記錄、在招投標活動中經常被舉報查處和當合同為兒戲的企業，就像駛離了軌道的交通工具，隨時都的傾覆的危險。而目前大多數縣屬國企納稅信用等級評定普遍都處于B級甚至C級。

（2）提高經營效率和效果不明顯。目前，一些縣屬國有企業的領導和政府官員在抱怨，招投標法和政府采購法規定太僵化，在一些領導眼中，這些法律、法規和企業內控制度，不是促進經營效率的提高，而是制約企業的發展。所以，他們會找借口、想盡各種辦法規避招投標，實在不行也要將公開招標變為邀請招標或非竟爭性談判，在一系列變通之后，企業內控制度就形同虛設了。

（3）未能有效促進發展戰略的實現。在企業層面控制下就包括了發展戰略內部控制。不但發展戰略控制本身就是企業內控制度的重要組成部分，并且企業層面控制和業務層面控制的共同作用正是為了實現企業發展戰略。許多企業管理者都認為，企業內控制度無非就是一系列的業務工作制度與程序安排的組合，認為就是為了保護企業資產安全而編織的防護網。這是由于沒有從企業內部控制要素、以及區分企業層面和業務層面了解內控制度的建立與運行機制的結果。

2.內部控制要素缺失

內部控制要素是企業內部控制建立和運行的基礎，包括內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通及內部監督等方面，缺一不可。而內部環境主要由治理結構、機構設置及權責分配、人力資源政策、內部審計機制和企業文化等組成。內部環境也是縣屬國企內控建設中容易削弱和忽視的部分。目前，上述內部控制要素的缺失和內部環境的不健全對于企業內部控制的建立和有效運行起到了一定的負面作用。

3.內部控制組織機構不健全

內部控制建設是一項系統工程，企業董事會、審計委員會、監事會、經理層、內控管理部門、內部審計部門、財會部門以及其他職能部門在企業內部控制中共同參與并承擔相應的職責。當然，在中小型企業要健全這些內控組織機構是不太現實的，縣屬國企中普遍存在的問題是這些機構所承擔的內部控制職能職責沒有安排專門的崗位和人員負責，內控的建立和運行受到一定的制約，缺乏相應的獨立性。

4.企業層面控制結構不完整

企業層面控制，是對企業控制目標實現具有重大影響的且與內部環境直接相關的控制，包括組織架構、發展戰略、人力資源、社會責任和企業文化控制。以上企業層面這些控制的建立都是必不可少的，但是大多數縣屬國有企業還缺乏統籌考慮以建立一系列制度、實施辦法和細則的策略，所以很難保障各類控制的有效實施。

5.業務層面控制未實行全覆蓋

業務層面控制，是綜合運用各種控制措施和方法，針對具體業務和事項實施的控制。而全覆蓋的、規范的、有預見性和前瞻性業務控制，必然會降低企業風險、給股東創造更多的財富，最終實現企業價值最大化。盡管理企業的性質、規模、經營范圍和業務特點千差萬別，企業內部控制指引規范了多數企業普遍存在的資金活動等13個方面的控制。縣屬國企在業務層面控制未實行全覆蓋，究其原因主要包括：

（1）普遍認為只要做好資金、資產和財務管理方面控制就足夠了，其他不重要的就算了。endprint

（2）認為不需要面面俱到，控制多了未必能有效執行。

（3）認為業務操作應留有余地，保持一定的靈活性。這些認識顯然是錯誤的，留有余地就是留下權力尋租和循私舞弊的空間。

6.內部控制評價工作不扎實

內部控制有效性是企業建立與實施內部控制對實現控制目標提供合理的保證程度，包括內部控制設計的有效性和內部控制運行的有效性。在縣屬國企中，董事會成員多數為財政和國資局委派的獨立董事，審計委員會也沒怎樣開展工作，即便設有內審部也并非一定對董事會或審計委員會負責，其獨立性較差。因此，內部控制評價和監督工作亟待加強。

三、優化縣屬國有企業內部控制建設的對策建議

企業內控制度的建立是一項系統工程，不僅耗時費力還涉及企業上下的協調配合，并且內控制度也是一個建立、運行、評價、修訂和不斷完善的過程。針對縣屬國企內部控制建設中存在的主要問題，建議采取以下對策：

1.應提高對建立健全企業內部控制認識

企業內部控制目標與企業經營的總體目標是一致的，具體表現在合理保證企業經營活動合法合規、有效防范舞弊和預防腐敗以及實現企業發展戰略等。提高認識，首先要解決的是提高企業高層管理人員對建立企業內部控制重要性和必要性認識，可以通過舉辦培訓班、專題講座等多種形式對企業董事長、總經理和財務負責人進行輪訓，對內控負責人和業務人員還要進行專門的業務培訓；其次是企業全體員工要對內部控制目標和原則有深刻的認識，只有這樣在企業內控的建立、實施和評價工作中，才能變被動為主動；最后是成立內部領導小組，并開展本企業內控培訓、建立、實施與評價工作。

2.應重視企業內部控制要素建設

內部環境，規定了企業的紀律與架構；風險評估是識別、分析企業經營活動中與實現控制目標相關的風險；控制活動是根據風險應對策略而采取的控制措施；信息與溝通是企業收集、傳遞與內部控制相關信息的途徑、方法和質量要求；內部監督則是評價內部控制的有效性、發現內部控制缺陷的重要保證。良好的內部環境、科學的風險評估機制、適當的控制措施體系、便捷的信息與溝通系統、嚴謹的內部監督程序和辦法是企業成功的內部控制要素建設標志。

3.應健全內部控制組織機構

在縣屬國企中應按指引要求建立健全內控組織機構，其中內部控制部門的組建必不可少，可以設立內控專職機構或在財會部門設專職崗位，也可以根據需要組建專門的內部控制團隊，以項目組的形式運作。無論以何種形式組建，都必須明確其機構或崗位職責。

4.應建立完整的企業層面和業務層面內部控制

企業層面的內部控制，從組織架構、發展戰略、人力資源控制到社會責任、企業文化控制一個都不能少，并且在相關控制結構下還必須建立一系列的制度、規則、細則、規定等，以使內部控制得以有效實施。業層面的內部控制要求就是全覆蓋，并且對每一類控制都應揭示其主要風險，明確關鍵控制點及控制措施，對復雜業務還應構建控制流程圖、設計控制表單，對一般業務也應制定工作程序圖表。

5.應加強對縣屬國企內部控制建設的監督檢查

縣級財政部門應適時出臺全面推進縣屬國有企業內部控制建設的指導意見，要求企業必須在規定的時間內全面建立并有效實施內部控制，并確保內部控制覆蓋企業所有的經濟和業務活動范圍。鼓勵縣屬國企一步到位執行企業內部控制基本規范及配套指引。當然，財政和國有資產管理部門對縣屬國企內部控制建設監督檢查最直接有效的措施：

（1）要求按規范和指引限期建立企業內控制度并上報備案。

（2）要求企業報送年度報告時附送內部控制評價報告和會計師事務所出具的內部控制審計報告。

參考文獻：

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[2]李笑梅.淺析國有企業的內部控制管理[J].財經界.2016（5）：39-40.endprint