淺議公立中學內(nèi)部控制存在的常見問題及其優(yōu)化

張抒

摘要：近年來隨著我國教育體制改革的不斷深入，學校內(nèi)部的經(jīng)濟活動與前期相比呈現(xiàn)出了復雜化、多樣化的特點，因此對學校內(nèi)部管理也提出了更高的要求，內(nèi)部控制在學校管理中的全面應用也應運而生。本文以公立中學的內(nèi)部控制為研究對象，總結(jié)公立中學在進行內(nèi)部控制建設和實施中存在的主要問題，并針對這些問題提出相應的優(yōu)化措施，以期能夠?qū)χ袑W的內(nèi)部控制完善有所幫助。

關鍵詞：內(nèi)部控制；公立中學；問題；優(yōu)化

一、內(nèi)部控制概述

公立中學作為我國教育機構(gòu)的重要組成部分，屬于行政事業(yè)單位范疇。公立中學的內(nèi)部控制，就是通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對單位經(jīng)濟活動的風險進行管控和防范的過程，最終實現(xiàn)控制目標。其控制范圍包括單位層面具體業(yè)務層面，其中具體業(yè)務層面的內(nèi)部控制主要包括預算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設項目和合同六類。

二、公立中學進行內(nèi)部控制優(yōu)化的必要性

近些年來，一些公立中學因社會聲譽好、師資力量強、發(fā)展后勁足，逐步形成“一主多輔”多校區(qū)發(fā)展的集團化模式，其經(jīng)濟活動愈發(fā)頻繁、內(nèi)容愈發(fā)復雜，對學校議事決策、資產(chǎn)使用與保管、財務信息質(zhì)量等方面的管理要求越來越高。

內(nèi)部控制的優(yōu)化，對于完善學校內(nèi)部管理有著重要的意義。一是保障學校辦學行為合法合規(guī)，防止出現(xiàn)學校聲譽受損、被處罰或法律訴訟等事項。二是有助于學校資產(chǎn)的安全和使用有效，防止資產(chǎn)被挪用、貪污、閑置等情況的發(fā)生。三是有利于學校更好地履行社會責任，改善內(nèi)部管理，提升服務于社會的效率和效果。四是為財務信息質(zhì)量提供保證，使財務信息不僅能客觀地反映學校的經(jīng)濟活動，還可以為學校內(nèi)、外部報表使用者提供可靠的財務信息。

三、當前我國公立中學在內(nèi)部控制建設與實施中存在的常見問題及原因

（一）學校的內(nèi)部控制環(huán)境不夠完善

公立中學的議事決策及執(zhí)行程序缺乏監(jiān)督，執(zhí)行不力；內(nèi)部職能部門設置不合理，職責不明晰，導致職能交叉、缺失或相互推諉；關鍵崗位管理不嚴格，不相容崗位未分離，有徇私舞弊傾向。主要原因一是學校負責人及其他管理人員對內(nèi)部控制工作不重視，沒有對部門設置及職責、業(yè)務流程、關鍵風險點等進行梳理，對風險認識不足；二是人員使用不合理，尤其是安排在關鍵崗位的人員，有的缺乏責任心和專業(yè)素質(zhì)，單位也未對其進行必要的培訓及跟蹤考核，造成人浮于事的現(xiàn)象；三是內(nèi)部控制方法未得到充分運用，有業(yè)務控制不嚴、信息不共享等現(xiàn)象。

（二）預算管控的效率不高

首先，預算編制不科學，對于上年度預算支出的合理性及必要性缺乏考查，易造成預算松弛或浪費。其次，在執(zhí)行進程中預算剛性不夠，預算調(diào)整不審批，預算外項目不嚴控，預算管理流于形式。再次，預算執(zhí)行部門的預算完成情況數(shù)額差異較大，前松后緊，有突擊花錢傾向。第四，預算執(zhí)行情況考核不及時或沒有考核，沒有評價和相應的激勵機制。主要原因一是單位領導對預算工作認識不足導致預算工作落得不實；二是單位管理環(huán)境和財務基礎工作較差，不能有效建立和執(zhí)行預算管理；三是預算各環(huán)節(jié)管理不系統(tǒng)，不能實現(xiàn)對全面經(jīng)濟活動的控制；四是執(zhí)行中過分強調(diào)預算剛性或剛性不足，影響預算控管效率。

（三）學校收支業(yè)務管控存在不足

有的收入業(yè)務管控不足，存在超標準、超范圍收費，不嚴格執(zhí)行“收支兩條線”。有的支出業(yè)務管控不足，支出不符合預算要求，報銷業(yè)務流程不清晰，重大支出項目未經(jīng)領導班子集體決策，財務核算不嚴格等。主要原因一是管理人員對政策法規(guī)學習理解把握不到位；二是校區(qū)分散、學生數(shù)量劇增，管控難度加大；三是管理手段層次低、效果差，不適應學校新形式下的發(fā)展需求；四是財務人員職業(yè)道德修養(yǎng)和整體業(yè)務素質(zhì)亟待提高。

（四）制度建設不健全

制度制定不合理、執(zhí)行不到位、考核獎勵不及時等，造成執(zhí)行不統(tǒng)一，獎罰不科學，無法引導教職員工行為，無法實現(xiàn)管理目標。主要原因一是制度制定目標不明確；二是業(yè)務流程環(huán)節(jié)梳理不到位；三是崗位設置職責不清楚；四是部門保護主義相對突出；五是制度執(zhí)行監(jiān)管失位，制度落實不到位。

（五）學校內(nèi)部監(jiān)督約束力不足

學校內(nèi)部控制的監(jiān)督有內(nèi)部審計監(jiān)督和外部上級主管部門的檢查監(jiān)督兩類。外部監(jiān)督的時間和頻率學校難以把握，因此學校對內(nèi)部控制的監(jiān)督主要依賴于內(nèi)部審計。具體實踐中，公辦中學往往不設內(nèi)部審計部門，內(nèi)控審計往往由財務部門不負責內(nèi)控的其他人員擔當，實質(zhì)上的“雙重領導”影響了審計工作的獨立性和客觀性，監(jiān)督檢查職能履行不到位。

四、優(yōu)化公立中學內(nèi)部控制的途徑

我國公立中學的內(nèi)部控制在建設和實施過程中存在的諸多問題，嚴重影響了其管控的有效性，影響了學校的進一步發(fā)展，甚至有的還給學校帶來了不小的損失。筆者認為，要提高公立中學內(nèi)部控制的管控約束力，必須強化內(nèi)部控制的建設管理，重點從五個方面加以優(yōu)化。

（一）優(yōu)化公立中學的內(nèi)部控制環(huán)境

學校負責人要不斷強化內(nèi)部控制建設在學校建設中的地位作用，努力用“內(nèi)控管理水平的高低直接制約學校建設水平的高低”的標準來引領學校內(nèi)部控制建設和管理實現(xiàn)體系化、科學化、制度化的目標。一是內(nèi)部控制管理組織體系健全。學校要堅持執(zhí)行與監(jiān)督相分離，單獨設置內(nèi)控職能部門，負責內(nèi)部控制的日常工作；指定內(nèi)部審計部門承擔內(nèi)控的內(nèi)部監(jiān)督工作。二是機構(gòu)設置科學，權責分配明確。學校應結(jié)合業(yè)務特點和內(nèi)部控制要求調(diào)整內(nèi)部職能部門設置，做到權責統(tǒng)一。三是完善人力資源管理各項制度。選拔和聘用職業(yè)道德素養(yǎng)強和專業(yè)素質(zhì)能力高的人員進入教職員工隊伍，完善聘用、培訓、辭退與辭職管理辦法和薪酬、考核、晉升與獎罰辦法，促進學校建設健康發(fā)展。

（二）公立中學應進行風險評估

內(nèi)部控制的主要內(nèi)容就是分析研究經(jīng)濟業(yè)務活動的可能遇到的各種風險，因地制宜設置控制方法并監(jiān)督執(zhí)行。學校應設置風險評估小組，建立經(jīng)濟活動風險定期評估機制，每年至少進行一次，對經(jīng)濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估，并將結(jié)果提交學校領導班子，作為學校重大決策的依據(jù)。風險評估要重點關注內(nèi)部控制組織建設、內(nèi)部管理制度完善、預算管理、收支管理、政府采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理等內(nèi)容。endprint

（三）加強制度體系建設，提高管制效率效果

制度管理主要包括制度制訂、制度執(zhí)行、制度考核與獎懲等環(huán)節(jié)。制度管理應注意內(nèi)部控制方法科學綜合運用，如不相容崗位分離、內(nèi)部授權審批控制、歸口管理、預算控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等；制度管理應關注重點業(yè)務的控制，如預算業(yè)務、收支業(yè)務、資產(chǎn)控制、建設項目、合同控制等；制度管理中還應加大業(yè)務流程管理，引入跨部門協(xié)調(diào)機制，努力達到提高效率、信息共享、方便實用的管理效果。

（四）提升公立中學預算的管控水平

學校應建立從預算編制、執(zhí)行到考核的有效機制，確保預算目標的實現(xiàn)。在預算編制上，以收定支、統(tǒng)籌兼顧、保證重點，可在增量預算的基礎上，各部門預算單位輪流編制零基預算，從而剔除上年度支出中不適用下年度的項目，增強合理性；在預算執(zhí)行上，按預算進度及額度辦理業(yè)務，切實履行預算調(diào)整審批手續(xù)，防止超預算情況的發(fā)生；在預算考核上，組織考核后編制預算執(zhí)行情況分析報告，獎優(yōu)罰劣。應重點推進預算績效管理，就是在預算管理中引入績效理念，將績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及結(jié)果應用納入預算編制、執(zhí)行、考核全過程，以提高政府資金配置的經(jīng)濟性、效率性和效益性。

（五）運用信息系統(tǒng)加強內(nèi)部控制

切實將信息技術應用于各項業(yè)務活動，促進內(nèi)部控制流程與信息系統(tǒng)的有機結(jié)合，通過對信息資源集成、共享實現(xiàn)自動控制化目標。有條件的學校要利用智慧校園平臺將內(nèi)部控制融入管理流程全程，在信息安全的基礎上提高內(nèi)部控制體系運轉(zhuǎn)的效率。

五、結(jié)束語

完善的內(nèi)部控制機制對于公立中學的管理水平的提升具有重要作用，但是受各種因素制約其在內(nèi)部控制建設和實施中存在較多的問題，因此有必要對其進行優(yōu)化。本文針對當前我國公立中學在內(nèi)部控制建設和實施中存在的常見問題提出具有相應的優(yōu)化措施，以期能夠?qū)⒅袑W內(nèi)部控制有效性的增強和管理水平的提升有所幫助。

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（作者單位：東北師范大學附屬實驗中學）endprint