利益相關者視角下審核評估的動力機制研究

李荔

【摘 要】本文針對目前社會公眾對高校審核評估的認識度、支持度和參與度有限，尚未形成高等教育質量共同治理格局的問題，通過深入分析政府、高校、社會公眾等各利益相關者參與審核評估的動力來源，提出構建具有激發與導向、保障、激勵及反饋功能的動力機制，以促進利益相關者廣泛參與高校審核評估，推進高等教育質量綜合治理。

【關鍵詞】高校? 利益相關者? 審核評估? 動力機制

【中圖分類號】G? 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2018）11C-0048-04

利益相關者參與高等教育審核評估是國內外高等教育質量保障的發展趨勢。但目前我國高校的審核評估主體基本上局限在教育主管部門和高校，社會公眾對此項舉措的認識度、支持度和參與度有限。分析影響利益相關者參與高等教育審核評估的因素，構建相應的動力機制，是實現社會廣泛參與高等教育審核評估的關鍵。

一、利益相關者參與審核評估的動力來源

美國學者弗里曼最早提出利益相關者理論，他認為“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體”。利益相關者既是組織目標實現的參與者，也是目標實現后的利益分享者。大學是一個利益相關者組織，其教育質量由政府、高校、社會公眾等利益相關者共同保障。審核評估作為國家推進高等教育質量建設的重要舉措，需要各利益相關者共同參與、協同合作。各利益相關者因其在高等教育質量建設中的地位和角色，權利和義務不同，參與審核評估的利益訴求和動機不同。

（一）政府推動審核評估的動力來源。政府是高等教育的主要投資和舉辦者，擔負著對高等教育質量保障的責任。20世紀90年代中后期，高等教育大眾化帶來了嚴重的質量危機，政府開始推進高等教育質量保障體系建設，從基礎條件改善到加強內涵建設，至今取得不小成績。但隨著綜合國力提升和各項社會體制改革的深化，高校生存發展的外部環境及內外部各種利益關系發生改變，教育質量保障體系的建設仍須進一步加強。并且隨著民主法治體系推進，公眾公共意識覺醒，公共精神提高，人們希望在高等教育質量管理中獲得更多的權利，對政府在推動高等教育質量建設中的職責和作用前所未有的關注，要求政府采取有效措施，提供高質量的高等教育產品和服務。審核評估就是政府對此采取的應對措施之一。在審核評估中提出“管辦評分離”原則，力圖理順政府、高校與社會的關系。政府專注于對宏觀質量政策把控、體制改革，對質量運行進行規范、引導和調控，提供資源支持等，盡到服務型政府的責任。政府擺正自己的位置，減少對高校質量建設的過度干預和無效干預，營造規范有序的質量建設環境，使高校依規而行，促使整個高等教育協調發展。同時強調高校自主、社會參與，將審核評估的權利下放和轉移，激發利益相關者參與審核評估的積極性，形成質量共同治理的合力。政府也可以通過審核評估檢驗高校人才培養與經濟社會需要的契合度，評估辦學績效，獲取辦學基本狀況信息，確保在政策制定、經費劃撥和投入等方面做出正確而有效的決策。由此保障高校辦學質量向國家、社會的需求發展，向社會輸出高質量人才，滿足人民和經濟社會發展的需要，實現政治、經濟和社會的最大收益。

（二）高校參與審核評估的動力來源。高校是辦學主體，保障高等教育質量，滿足經濟社會對人才的需要是其基本職責。通過審核評估，高校可以建立健全內外質量保障體系，促進辦學質量提升。首先，審核評估的目的之一就是要對高校實施宏觀管理和分類指導，引導高校合理定位、辦出水平和特色，解決目前高等教育同質化發展的問題，促進高校的差異化發展和特色辦學，滿足社會對多樣化人才的需求。其次，確立高校主體地位，推進現代大學制度，激活高校發展的內生動力，增強高校質量保障主體意識，健全內部質量保障體系，引導其建立自律機制，強化自我改進，服務學生成長發展，促進人才培養質量，提升核心競爭力。再次，倡導社會參與審核評估，形成高等教育質量的公共治理，打破政府、高校壟斷高等教育的局面，以遏制權力尋租等腐敗行為損害高等教育公共利益，使高校獲得有序的發展環境。同時，加強高校與社會的聯系，獲得更多社會資源和支持，提高學校人才培養對社會需求的適應度。

（三）社會參與審核評估的動力來源。隨著高校與社會關系的日益密切，社會公眾參與高等教育質量管理和評估是必然趨勢。社會公眾主要包括社會評估機構、用人單位、畢業生和家長等。

“在高等教育質量保障中，社會組織除了承擔政府改革后分離出來的部分職能，為各種社會力量參與高校的質量管理提供平臺和管道外，評估評價是社會組織影響和調節高等教育質量的重要機制。……是完善政府宏觀質量管理的需要。”社會評估機構就是這樣的社會組織，它是政府、高校和市場溝通的橋梁，有利于社會各界廣泛參與高等教育質量建設，促使政府和高校的決策與管理更加科學化、民主化。社會評估機構通過參與審核評估，向社會提供高校辦學質量和人才培養的準確信息，滿足社會公眾了解高校辦學情況的普遍訴求;向政府和高校反饋用人單位對人才規格和質量的要求、畢業生就業狀況及社會公眾對高等教育的評價等信息，為政府和高校教育決策和質量改進等提供依據;對高等教育質量進行監測，發布質量預警，引導高等教育健康發展，實現其公益性目標。政府或高校一般通過委托和資助社會評估機構的方式對高校辦學質量進行評估，這也意味著社會評估機構的合法性地位獲得官方認可，通過提高評估結果的可信度和科學性，逐步樹立良好的社會公信力及權威，同時也獲得經費上的支持保障，有利于促進組織機構的發展與完善。

從用人單位看，通過審核評估參與高校質量建設和人才培養，為高校提供有價值的信息和建議，加強人才培養和就業市場的對接，提高人才培養與社會需求的契合度，獲取適銷對路的人才，可減少用人單位后期培訓成本。從學生家長看，參與審核評估，既可獲得可靠的有價值的辦學信息，為其選擇滿意的高等教育資源提供參考，也是向政府和高校表達自己利益訴求的渠道。從畢業生看，作為校友，他們是支持學校發展的重要力量，會時刻關注母校發展，參與審核評估，不僅出于物質利益上的考慮，更多是精神和感情層面的訴求。

二、利益相關者參與審核評估的現狀及原因分析

目前，高校審核評估實踐中，各利益相關者關注、支持和參與的動力不足，現實與理想狀態相差較大。

（一）政府主導下的審核評估系統動力缺失。高等教育審核評估是一項系統工程。從系統論看，系統內各要素和各部分在互動中形成良好的結構和功能，才能推動系統運動和發展。并且，系統必須具有開放性，與外界環境不斷地進行物質、能量和信息的交換，才能具有演變和發展的動力與能量，才能形成自組織性。但長期以來，在高等教育評估系統中，政府權力過度集中，政府、高校和社會各部分系統結構不夠合理、功能失調，高校系統自組織動力機制不全，社會系統疏離于高等教育評估系統之外，基本上依靠政府推動整個系統的運動，高校系統和社會系統的作用與功能沒有得到有效發揮。因此，整個系統運行不協調，動力不足。政府、高校和社會之間的新型關系尚未完全形成，審核評估“管辦評分離”還不能充分落實，仍然是政府主導。高校辦學自主權尚未落實，特別是地方院校，在招生、專業設置等的自主權有限。社會參與的渠道和機制都不完善，信息不對稱，社會廣泛參與的格局尚未形成。

（二）高校參與審核評估的內生動力不足。高校參與審核評估，很大程度上源于政府推動。首先，在市場經濟條件下，政府仍然不同程度地在撥款、用人、招生乃至專業設置等方面對高校進行“干預”。加之高等教育仍屬稀缺資源，供不應求，高校是占有優勢的一方，它們的競爭壓力并不大。“根據經濟學原理，如果資源供給短缺，資源供給方就不可能持續不斷地提高資源供給的質量，更不可能以資源需求方為中心”。多年的體制依賴，使很多高校缺乏主動適應經濟社會發展的內生動力，參與審核評估改進和提高教育質量的動力不強。其次，高校也具有“經濟人”屬性，參與審核評估，改進教學質量，在人力、物力、財力、時間及精力等方面都要加大投入，這必然與其最小投入獲得最大經濟利益的傾向產生矛盾。

（三）社會公眾參與審核評估的動力缺乏。“高等教育質量是一種公共責任，不是政府部門或高校哪一方可以單獨承擔得起的。……而作為高等教育質量的真正的受益方和評判方，市場選擇和社會監督的力量卻沒有發揮出來。”目前審核評估政策、制度和方案的制定仍采取的是“政府—專家模式”，未必能體現各利益相關者的訴求，這會影響公眾對審核評估的關注度、信任度及參與度。社會參與和表達機制均不完善，社會公眾被阻隔于高校審核評估之外，目前基本處于高等教育審核評估的邊緣地位，缺乏參與審核評估的動力。

社會評估機構在我國處于初級發展階段，尚不能在政府、學校、社會之間起到協調、疏通、理順關系的作用。公眾對社會評估機構地位和作用的認識非常有限，其社會認可度和信任度不高，影響力不夠大，自身的利益訴求也得不到足夠重視。另外，社會評估機構的制度建設不夠完善，評估手段、方法、技術等方面的專業性還有待提高，在人財物等資源上也比較缺乏，加之高校對社會評估還存在一定的偏見和排斥等，這些因素都制約了社會評估機構參與高校審核評估的積極性。總體看，動力是不足的。一方面，因高校在人才市場中的優勢地位，并不真正重視用人單位、家長和畢業生的利益訴求和作用，也沒有健全的制度和機制，順暢的渠道，吸引社會力量參與高校審核評估。另一方面，大多數用人單位特別是企業是一個逐利組織，任何行為都要考慮投入與產出，參與高校審核評估必定增加人力、物力、時間和精力的投入，按成本邏輯，如果用人單位通過參與審核評估能得到較好的回報，就會積極參與，否則，參與動力不大。

三、利益相關者參與審核評估動力機制的構建

動力機制是對活動主體起著推動作用的要素，形成一定的相互作用和聯系，使活動得以有效運行與維持。只有構建具有動機激發與導向、保障、激勵及反饋功能的動力機制，才能驅使利益相關者參與審核評估。

（一）制度規約。在我國目前的高等教育管理體制下，要打破人們安于現狀的惰性和對變革的阻抗，需要硬性的制度安排。制度規約是激發各主體參與審核評估的強制手段，發揮導向功能。政府根據“法無授權不可為”和“法定職責必須為”的原則，通過制定相關法律法規，確立各利益相關者在審核評估中的地位，明晰各自的責任、義務和權利，以及利益的合理邊界，對各利益相關者參與審核評估給予法律保障，各安其位，各司其職，形成合力，共同推動高等教育質量保障體系建設。

政府作為國家權利的執行主體代表，推動審核評估，提高高等教育質量是其法定義務和職責。通過完善審核評估的相關法律法規，協調審核評估主體間的權責關系;從宏觀層面對審核評估進行引導、調控和監督;履行服務型政府職能，為審核評估提供政策、專業咨詢等多方提供服務支持。高校是高等教育辦學主體，通過不斷完善校內質量保障體系，開展自我質量監督、評估和改進，提升教學質量和人才培養質量，接受教育行政部門及社會公眾對辦學質量的監督和評估是其法定責任和義務。社會公眾參與審核評估，行使其協助性和制約性的質量治理權利。一方面，它承擔著與政府質量調控治理相匹配的公權責任，通過專業的評估手段，協助高校進行質量診斷和改進，為政府提供高等教育質量治理的咨詢和政策建議;另一方面，社會評估也是公眾制約政府質量治理權利的社權責任的體現，公平、公正、公開地評估高校辦學質量。

（二）利益驅動。“利益是人類活動目的的真實內容和本質，也是激勵和支配人們活動的能動因素和真實動機。”當各利益相關者獲得利益上的平衡，并充分發揮相互之間的優勢，滿足了各方共同互補的需要，就能夠有足夠的內在動力，在資源交換中形成共同利益機制和合作機制。利益驅動是有效激發各利益相關方參與審核評估的動力。

政府應充分發揮資源配置機制作用，激發各利益相關者參與審核評估。對高校，政府將審核評估與經費資助、招生、專業設置等直接或間接掛鉤，與高校生存和發展的切身利益緊密聯系，形成制度化、持續性的壓力，激發高校參與審核評估的動力。同時，也要為審核評估落實整改提供相應的經費和政策支持。

另外，必須推進高等教育辦學的多元化。單一的政府資源配置不利于高等教育發展，吸取社會資源進入高等教育領域也是未來發展的一大趨勢。借助更多的民間資本和社會力量辦學，依靠市場機制進行調節和選擇，社會資源會進入具有優勢和競爭力的高校，優化高等教育資源配置。企業、用人單位、家長、畢業生等都有可能成為高等教育的投資者。但民間資本要投入高校，是有一定物質回報需求的，高校的辦學質量和辦學效益如何、學生的就業狀況如何等，都是他們做出投資選擇和判斷的依據。這樣一來，不論是高校還是社會，都會關注高等教育辦學質量。高校力圖通過審核評提高質量吸納更多社會辦學資源;相關企業或個人通過審核評估了解高校辦學狀況和各種信息，做出投資與否的決策，或通過參與高校的審核評估和質量管理，促進教育質量提高，以確保自己投資回報效率。

（三）機制保障。建立完善的參與機制和渠道，確保各種信息傳遞通暢，使利益相關者遵守基本規則與流程，形成固定的運行模式和習慣性的自覺行動，整合各方力量并形成推動力。

首先，從政府層面來說，必須構建利益相關者共同參與審核評估的機制。它應由信息共享、利益表達和協作機制構成。政府應建立信息共享平臺，讓所有利益相關者都能從官方渠道獲取高等教育評估政策和高校質量的信息。同時建立相應渠道，使利益相關者能夠順暢地向政府和高校反饋相關信息，充分表達自己的訴求，形成利益表達機制。并通過網絡、聯合促進會及各種咨詢宣傳活動等，加強與社會各界的聯系，推動高等教育質量建設的長期密切合作關系，建立社會各界參與審核評估的基礎。同時，完善各利益相關者參與審核評估的遴選、培訓、資源支持（時間、經費）等的方案和程序，吸納用人單位代表、學生代表和家長代表等進入審核評估小組，履行相應職責，發揮各自作用。

其次，從高校層面來說，加快現代大學制度建設，落實高校自主、自治，激發質量改進的內生動力。高校要通過組織變革，構建科學完善的質量建設和保障機制，增強自我治理、自我革新、自我發展的質量治理能力，根據自身資源和條件，適應內外質量環境的變化。明確各質量主體的權責，根據權責一致的原則，既賦予各主體相應權利，也要對質量問責，將每個教職員工都納入質量建設的相應環節，相互協作、形成合力。同時，健全學生參與審核評估機制，將學生參與高校質量管理和評估工作制度化、常態化，強化和保障其合法地位，喚醒學生質量意識。主動邀請學生參與學校日常管理和評估，推動學校質量建設，同時了解質量管理和評估的政策和程序，積累相關知識經驗，為參與審核評估做好知識和能力的儲備。

再次，完善社會評估機構參與審核評估的機制。健全相關法律制度，確立社會評估機構在高校質量建設和審核評估中的合法地位，保障其行使獨立評估權力;政府建立競購機制，對社會評估機構進行資格認定，確保評估的專業性;給予社會評價機構必要的支持。社會評估機構要提高評估技術和專業能力，提供專業和高質量評估服務，發布權威信息數據，確實行使對高等教育質量的監督職能，確立自己的權威性，樹立良好聲譽和公眾形象。

（四）激勵機制。建立激勵機制，對參與審核評估的各利益相關者給予直接或間接的、物質或精神的獎勵。

首先，高校在推進審核評估與質量建設過程中，充分考慮師生發展需求和切身利益。一是建立質量績效考評和獎勵制度。對于嚴格執行各教學環節標準、服務學生成長、積極實施教學改革、參與學科專業建設等工作，在審核評估和質量建設中做出貢獻的教師和管理人員給予獎勵。二是激發個體參與質量建設和評估的動力。教師是審核評估不可或缺的主體，也是學校質量建設的生力軍，通過激勵機制，鼓勵教師參與學校日常質量建設工作，強化質量意識，并關注教師能力素質提升、職業發展需求和切身利益，使之成為教學質量的創造者和保障者。三是重視學生利益訴求和作用，高等教育質量好壞要看學生是否受益，人才培養方案、專業課程設置、教學管理、資源建設及學生服務等是否滿足了學生全面發展的需求，必須傾聽來自學生的意見。對積極參與學校質量建設和審核評估的學生也要給予物質和精神等獎勵。

其次，對社會評估機構，政府通過委托方式開展高等教育審核評估，并對其進行必要的政策扶持和經費資助，幫助它們發展壯大。對參與審核評估的用人單位、家長和畢業生等，通過制定一些優惠政策，或給予一定的物質獎勵、酬勞，對他們的付出給予肯定和補償。如用人單位參與審核評估能更直接了解人才信息，在人才選擇權上給予優先，或通過減免某些稅賦加以鼓勵。

（五）反饋及問責機制。“社會輿論對高等教育質量的作用也日益增大，是現代社會高等教育質量保障不可忽視的一個重要機制。”建立反饋與問責機制，形成輿論監督，將倒逼各利益相關者高度重視審核評估及質量改進。

“所謂問責，是由問責對象向問責主體說明資源使用及其效能與效果，并接受后者監督、質詢與評判的活動。”向社會公布高校審核評估結果和高校教學質量基本狀態數據，是社會輿論監督前提條件，將促使高等教育的公正、公平、公開，實現良性發展。同時滿足公眾的知情權，提升社會人人關注高等教育質量的氛圍，形成強烈的質量意識，進而激發積極參與高等教育管理和質量建設積極性。

反饋及問責都是基于改進的目的，改進的依據是建立在客觀、可靠的審核評估結果基礎上。政府和高校必定要對學生學習效果、高校內部管理和質量保障機制運行的效能等情況進行認真審核評估，以回應公眾對高校是否很好利用資源，實現了人才培養目標的質詢。同時，來自社會公眾的問責可增加政府和高校的壓力，使他們更加認真對待審核評估后續的整改，增加推進質量改進和建設的動力，完善內外質量保障體系，喚醒質量保障的自覺意識，不斷推動高校從被動問責走向主動問責，使參與基于改進為目標的審核評估成為自覺自主的行為。

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