湖南省林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐初探

譚勇+羅斌+韓嘯

摘 要 隨著國家產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)一步深化，農(nóng)村地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記及交易日漸頻繁，林權(quán)登記需求逐漸強(qiáng)烈。由于林權(quán)登記的歷史原因，林權(quán)登記如何納入不動(dòng)產(chǎn)登記成為大部分不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)急需解決的業(yè)務(wù)問題。本文試圖結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)登記試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，在分析林權(quán)登記歷史原因及登記法律適用的基礎(chǔ)上，提出林權(quán)登記納入不動(dòng)產(chǎn)登記的工作建議。

關(guān)鍵詞 林權(quán)；不動(dòng)產(chǎn)登記；湖南省；實(shí)踐

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract： With the further deepening of the reform of state property rights system， the registration and transaction of real estate in rural areas are becoming more and more frequent， and the demand for forest property registration is gradually strong. Due to the historical reasons of forest property registration， how to incorporate forest property registration into real estate registration has become the urgent business problem for most real estate registration institutions. This paper attempts to combine the real estate registration pilot work experience， on the basis of analyzing the historical reasons of forest property registration and the application of registration law， put forward the forest rights registration into the real estate registration work recommendations.

Keywords： the forest right； the real estate registration； Hunan province； practice

0 引言

從新中國成立初期開始，“林權(quán)”作為國家林業(yè)行政管理活動(dòng)中的一個(gè)行業(yè)術(shù)語，得到了廣泛使用，并延續(xù)至今。1981年3月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》之后，以穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”工作在全國開展，使得‘林權(quán)”一詞家喻戶曉。林權(quán)證對于穩(wěn)定森林、林木、林地權(quán)屬，保護(hù)森林、發(fā)展林業(yè)具有重要作用。至2016年6月底，湖南省累計(jì)完成集體林地登記發(fā)證面積17594萬畝，集體林地發(fā)證率95.3%；累計(jì)發(fā)放林權(quán)證1064.6萬本，發(fā)證農(nóng)戶920.28萬戶，集體林地家庭承包率為79%。由于受資金投入、技術(shù)手段、技術(shù)人員水平及山地環(huán)境條件的限制，林權(quán)證上所記載的林地面積，在實(shí)際應(yīng)用中尚不能滿足林地流轉(zhuǎn)、征用占用林地、工程項(xiàng)目建設(shè)等工作的精度要求。按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定，土地以及林木等定著物登記納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理。但由于林權(quán)登記的歷史原因，各地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)大多不愿或不敢受理林權(quán)登記業(yè)務(wù)，林權(quán)登記如何納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記亟待研究解決。

1 林權(quán)登記現(xiàn)實(shí)分析

1.1 林業(yè)分類體系不同導(dǎo)致地類認(rèn)定不一致

全國第二次土地調(diào)查使用的是國土資源部組織制訂，經(jīng)國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施的國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 21010-2007《土地利用現(xiàn)狀分類》（經(jīng)由國土資源部組織修訂，國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施，現(xiàn)已替代為GB/T 21010-2017《土地利用現(xiàn)狀分類》），地類主要是根據(jù)土地的自然屬性來認(rèn)定。在土地調(diào)查過程中，對受經(jīng)濟(jì)利益影響，農(nóng)民在耕作層沒有破壞的耕地上種植果樹、茶樹、花卉、草皮、苗木等經(jīng)濟(jì)林的土地，或者以種植農(nóng)作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地，在土地調(diào)查中仍按照原耕地認(rèn)定。而林業(yè)部門根據(jù)林業(yè)分類的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將上述在耕地種植果樹、茶樹、花卉、草皮、苗木等經(jīng)濟(jì)林的土地認(rèn)定為林地。

圖1、圖2兩處選中的林權(quán)圖斑（藍(lán)線）套合影像明顯反映為耕地，經(jīng)與土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫對比，主要地類為水田，間有零星果園、農(nóng)村道路和村莊等地類。

圖3是林權(quán)圖斑套合土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫的對比結(jié)果，圖4是林權(quán)圖斑套合2015年遙感影像的對比結(jié)果，可以看出林權(quán)圖斑的范圍覆蓋了非林地的區(qū)域。

1.2 林業(yè)勘測精度低造成林權(quán)登記圖斑采集不準(zhǔn)確

林業(yè)部門在開展林地調(diào)查時(shí)，是采用1：1萬的地形圖，通過手工勾繪再矢量化形成的林權(quán)登記數(shù)據(jù)庫，而國土部門是利用衛(wèi)星遙感影像內(nèi)業(yè)解譯，輔助外業(yè)調(diào)查確認(rèn)的內(nèi)、外業(yè)相結(jié)合的調(diào)查方法形成的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫。由于調(diào)查底圖不同，作業(yè)方法不一樣，圖斑勾繪的精度要求不一致，導(dǎo)致兩部門數(shù)據(jù)同一個(gè)圖斑的邊界精度存在一定差異。

圖5中，林權(quán)登記圖斑套合影像后，圖斑邊界采集精度不準(zhǔn)確，明顯覆蓋了水域。

1.3 林權(quán)權(quán)屬認(rèn)定方法不同導(dǎo)致林班跨村現(xiàn)象較普遍

林業(yè)部門以小班作為森林資源調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和經(jīng)營管理的基本單位，小班權(quán)屬認(rèn)定大多以1：1萬地形圖為底圖，根據(jù)森林、林木所有權(quán)將小班權(quán)屬確認(rèn)到國有、集體、個(gè)人和其他。國土部門土地權(quán)屬調(diào)查由權(quán)利人雙方實(shí)地現(xiàn)場指界，編寫權(quán)屬文書后再由雙方簽字確認(rèn)。2012年湖南省全面開展了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作，權(quán)屬調(diào)查到村民小組。所有權(quán)確權(quán)工作采用1：5000高清影像，現(xiàn)場指界并標(biāo)繪村民小組界線，雙方簽訂了權(quán)屬界線協(xié)議書。因兩部門權(quán)屬確認(rèn)依據(jù)不同，導(dǎo)致林權(quán)圖斑跨越村級(jí)行政區(qū)的現(xiàn)象較普遍，對于林權(quán)管理帶來不便。

圖6中紅色線為土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的村界，藍(lán)色線為林權(quán)登記圖斑界線，此圖斑同時(shí)覆蓋了朝陽村和上白象村。

1.4 林權(quán)登記存在錯(cuò)誤造成登記檔案與證書不一致

集體林權(quán)制度改革過程中，個(gè)別地方片面追求工作效率，導(dǎo)致林權(quán)登記存在錯(cuò)誤，主要是登記的面積數(shù)與記載的四至范圍不一致。如“聯(lián)戶勾圖”的林權(quán)證，記載的四至范圍是“聯(lián)戶勾圖”大圖斑的四至，而面積填寫的是分戶面積。有些地方存在“聯(lián)戶發(fā)證”甚至發(fā)集體大證的現(xiàn)象。此種情況在林權(quán)登記本身方面不存在邏輯質(zhì)量問題，但實(shí)地上林地已分到各家各戶，將多戶農(nóng)戶的林地登記在一起，埋下了一定的矛盾隱患。

2 林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作建議

2.1 及時(shí)移交林權(quán)登記歷史資料

林權(quán)登記申請表、林權(quán)登記臺(tái)賬、現(xiàn)場勘驗(yàn)圖表和審核確認(rèn)材料、公示和公告材料、匯總地形圖等紙質(zhì)登記資料和電子數(shù)據(jù)是確認(rèn)林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的依據(jù)，也是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)審核歷史林權(quán)登記的依據(jù)。歷史登記資料的完整移交是不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)準(zhǔn)確高效開展的工作基礎(chǔ)。針對個(gè)別地方存在的證書與原始檔案不一致的問題，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)移交的林權(quán)登記歷史檔案資料開展林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作，避免“憑證登記”。

2.2 穩(wěn)妥開展林權(quán)登記業(yè)務(wù)

一是要及時(shí)受理權(quán)利人林權(quán)登記申請。針對各地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不敢或不愿受理林權(quán)登記業(yè)務(wù)的問題，要按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及實(shí)施細(xì)則等相關(guān)規(guī)定，制定林權(quán)首次登記、轉(zhuǎn)移登記、變更登記、抵押登記等類型申請?zhí)峤徊牧锨鍐危瑢τ诜系怯浺蟮模皶r(shí)受理。二是規(guī)范開展林權(quán)權(quán)籍調(diào)查。針對歷史林權(quán)登記地類、權(quán)屬、面積認(rèn)定不一致的問題，要按照國家和湖南省不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查要求，規(guī)范權(quán)籍調(diào)查成果。對于林權(quán)首次登記的，林業(yè)部門充分利用已有林權(quán)勘測、基礎(chǔ)測繪等成果開展林權(quán)勘測調(diào)查，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)已有基礎(chǔ)測繪、不動(dòng)產(chǎn)登記等成果對林權(quán)勘測調(diào)查成果進(jìn)行審核，按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記要求登記發(fā)證；對于已完成首次登記的，原有成果繼續(xù)合法有效，在辦理林權(quán)轉(zhuǎn)移、變更、注銷、抵押等不涉及界址變化的不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，繼續(xù)沿用原有調(diào)查成果，不能一律要求重新組織權(quán)籍調(diào)查，但原有調(diào)查成果不能滿足不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記要求的，由林業(yè)部門利用已有基礎(chǔ)測繪成果進(jìn)行補(bǔ)充勘測后進(jìn)行登記。三是明確登記機(jī)構(gòu)審核重點(diǎn)。對于林權(quán)首次登記的，登記機(jī)構(gòu)主要審核申請人提供的首次登記申請材料的齊全性、有效性和真實(shí)性。對于轉(zhuǎn)移登記、抵押登記等業(yè)務(wù)，主要審核權(quán)利人提供的林權(quán)證與歷史登記檔案的一致性以及流轉(zhuǎn)、抵押協(xié)議的有效性。對于依法需要經(jīng)林業(yè)部門備案或?qū)徟牧謾?quán)流轉(zhuǎn)、抵押，應(yīng)經(jīng)林業(yè)部門批準(zhǔn)或許可。

2.3 嚴(yán)格規(guī)范林權(quán)登記程序

一是充分尊重林權(quán)歷史登記資料。按照不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例規(guī)定，原相關(guān)部門已經(jīng)頒發(fā)的權(quán)證繼續(xù)有效。對于權(quán)利人林權(quán)登記申請，應(yīng)根據(jù)移交的林權(quán)登記歷史檔案，核實(shí)申請登記的林權(quán)登記情況，對于歷史登記檔案與實(shí)際確實(shí)不符的，可將更正登記與其他登記合并辦理。二是強(qiáng)化林權(quán)登記公告程序。林權(quán)登記一般位于農(nóng)村，農(nóng)村屬于“熟人”社會(huì)，人際關(guān)系密切，申請人的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)是否存在權(quán)屬爭議，四鄰八方最為清楚。因此對于林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記，如林權(quán)首次登記、轉(zhuǎn)移登記等，應(yīng)當(dāng)在不動(dòng)產(chǎn)所在地、登記機(jī)構(gòu)門戶網(wǎng)站進(jìn)行公示，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，最大限度避免登記權(quán)屬糾紛。三是做好林權(quán)權(quán)籍調(diào)查成果審核。按照國土資源部規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)對不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審核把關(guān)。對于林業(yè)部門已有的林權(quán)勘測或重新組織的林權(quán)調(diào)查成果，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分利用土地登記、房屋登記、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)等已有確權(quán)登記成果對林權(quán)權(quán)籍調(diào)查成果進(jìn)行審核，避免與已有確權(quán)登記成果沖突。

2.4 妥善處理歷史遺留問題

考慮到林權(quán)登記的歷史情況，對于林權(quán)證的效力，應(yīng)尊重歷史，尊重現(xiàn)實(shí)，應(yīng)從有利于生產(chǎn)、生活，有利于推進(jìn)實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的原則來處理爭議。對于因林地政策調(diào)整所形成的權(quán)屬證書、登記確權(quán)底冊等證書，是確定林地權(quán)屬的主要依據(jù)，要正確認(rèn)定山林權(quán)屬糾紛中這些書證法律效力，具體情況具體分析。對“林業(yè)三定”時(shí)的林權(quán)證，無爭議的應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其效力；對因錯(cuò)發(fā)，重發(fā)等情況引起爭議的，則應(yīng)查明情況，參考集體土地所有權(quán)的確權(quán)依據(jù)作出處理。建立部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對于統(tǒng)一登記之前的林權(quán)登記糾紛，由原登記部門牽頭調(diào)處，對于統(tǒng)一登記之后的林權(quán)登記糾紛，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)牽頭調(diào)處。

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