縣域土地收購儲備制度公共管理淺議

倪圣

[提要] 經(jīng)濟和社會的飛速發(fā)展使得人們對于資源的利用更加得心應手，其中土地資源就是一個典例。隨著人口數(shù)量的增長，人們對土地的使用和利用越加重視。本文就這一課題展開探索，分析政府現(xiàn)有土地收購政策存在的特點和不足，對縣域土地收購提出一些個人建議，以優(yōu)化我國縣域土地收購管理體系，減少土地收購引發(fā)的糾紛案件和沖突矛盾。

關鍵詞：縣域土地收購；收購儲備制度；公共管理

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月10日

一、我國土地收儲機制發(fā)展歷程

由于我國改革開放發(fā)展時間較短，所以土地收購儲備機制的起步和發(fā)展相比國外要晚得多。根據(jù)資料表明，我國土地儲備制度首先出現(xiàn)于香港，最初在上海成立了一家土地收購儲備機構(gòu)，這在我國土地收儲制度上是具有劃時代意義的。隨著建筑用地和居民用地的大量增長，政府逐漸開始高度重視土地收儲的問題，并在后來的“土地收儲制度研討會”上向全國展示了一些做的比較好的城市，供大家借鑒、學習。同時，各地政府也開始把土地收儲制度的建立和運行管理作為首要問題，一時之間，多省市紛紛建立了土地收儲中心，主管土地的收購儲備。

二、我國土地收儲運行管理主要模式

土地收購儲備制度的主要表現(xiàn)形式可以總結(jié)為兩種：一是政府完全不介入，完全按照市場經(jīng)濟的模式來運行管理。管理的特點主要是土地儲備機構(gòu)根據(jù)自己的收購計劃和當?shù)卣畬ν恋亟灰字械囊恍┮?guī)范和要求與被收購方溝通，確定土地收購價格，按照約定由儲備機構(gòu)支付收購金取得土地，并按照現(xiàn)行規(guī)定，辦理土地過戶手續(xù)。然后，土地收購儲備機構(gòu)按照自己的意愿，在遵守法律的前提下，將土地進行建商品房等經(jīng)濟行為的投資；二是由政府介入，按照行政和市場運作相結(jié)合的模式來運行管理。管理的特點主要是收購土地的范圍、性質(zhì)等相關要求由政府行政法規(guī)規(guī)定。土地收購儲備中心根據(jù)城市規(guī)劃的用地需求，用招標、拍賣方式對土地進行出讓，由購買方采取公開競價的方式、價高者得地的機制來操作。

三、縣域土地收購儲備特征及存在的問題

我國縣城居多，縣域經(jīng)濟是圍繞縣城中心的發(fā)展，縣域土地收購針對的就是圍繞縣城周邊開展的鄉(xiāng)村土地收購儲備，一般而言，縣城是以集鎮(zhèn)為紐帶的城市與農(nóng)村相結(jié)合的區(qū)域性系統(tǒng)結(jié)合點。所以，縣域土地收購的共性特征為三點：首先是基礎設施落后，城鎮(zhèn)化水平較低，土地收購儲備，政府統(tǒng)一規(guī)劃，提升城鎮(zhèn)化功能，加快城鎮(zhèn)化建設，提高百姓經(jīng)濟水平和生活水平；其次是農(nóng)業(yè)水平占據(jù)優(yōu)勢，工業(yè)發(fā)展比較落后，所以土地收購儲備，加快建設工業(yè)，提高工業(yè)化建設，讓工業(yè)成為縣城經(jīng)濟主體，更快發(fā)展經(jīng)濟，保證人民效益；最后是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，引進現(xiàn)代科技，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的跨越，同時增加對民營經(jīng)濟的關注，制定扶持政策，提高人民收入，加大政府建設。縣域土地收購不同于城市土地收購，農(nóng)業(yè)是主要的被收購者，鑒于文化水平普遍低下，不能正確的保證自身權益的情況下容易偏激，所以土地收購時需要工作人員更加耐心細致的和他們溝通，做好預備工作，講清楚收購條件，最大限度地保證他們的利益，才是縣域土地收購的關鍵問題。

對于現(xiàn)行的土地收儲管理制度，從近幾年的土地收儲運行的情況來看，效果并不理想，比如一些地方不斷發(fā)生被購方的權益受到侵犯的事件，“釘子戶”的問題更是層出不窮。探究其根本原因，主要有以下幾個方面：

1、土地儲備制度缺乏法律支撐。《土地管理法》中，只是針對土地的性質(zhì)、用地標準等一些簡單的名詞給予一定的法律解釋，而對于民眾真正關心的，如政府如何建立土地儲備機制、怎樣行使土地統(tǒng)一收購權以及在運行中出現(xiàn)問題的解決方案等并沒有合理的司法解釋。

2、收購資金不足，土地收購價標準低。從目前的實際和發(fā)展來看，土地收購儲備機構(gòu)（公司）主要通過銀行貸款和一些政府項目經(jīng)費劃撥啟動資金的方式籌備收購資金的首付款。這種只靠銀行貸款的方式，造成收購資金有限。另外，土地價格欠合理，主要表現(xiàn)在收購時的低價和拍賣時的高價上，這樣運轉(zhuǎn)使土地出現(xiàn)巨大的利潤，造成地產(chǎn)商紛紛囤地，坐觀市場，造成社會的不穩(wěn)定因素。

3、部門協(xié)調(diào)配合不夠。土地收購儲備工作是一個比較復雜的過程，涉及很多方面，因此部門之間的協(xié)作配合對土地收購儲備工作至關重要，但實際往往是各部門之間沒有充分準備，也沒有相互溝通，難以形成統(tǒng)一的意見，既無效果也無效率。

4、土地儲備的分紅和補償制度不完善。土地收購儲備機構(gòu)在購買土地時，需要對被收購方進行補償，目前的補償形式主要有新建商品房的交換和現(xiàn)金。由于大部分的用地都是由政府公開招標、拍賣的，在政府的主導下，土地收購方制定的補償標準往往比較低，甚至有補償不到位的現(xiàn)象，所以會造成被收購方對補償金額不滿意，這就產(chǎn)生了聞名中國的“釘子戶”。還有就是征地農(nóng)民進入城市以后，子女的教育問題、生活問題等都沒有具體的措施予以保障。除此以外，也沒有建立股份制來讓補償方購買股份以達到分紅的目的。

四、完善縣域土地收購儲備的公共管理措施

土地收儲運行機制的問題已經(jīng)顯而易見，對此情況，筆者有以下幾點建議：

第一，健全土地收儲機制，加快土地收購法規(guī)建設。要充分發(fā)揮政府的職能，建立完善的土地收購儲備工作機制和科學合理的收購儲備程序，加強對經(jīng)濟建設、城市發(fā)展、人民生活水平、土地市場和土地儲備、土地利用等有關情況的分析和整理，及時準確地制定土地征收計劃、土地收購計劃、土地儲備計劃和土地開發(fā)計劃。明確土地收購儲備部門的公共職能。土地收購儲備中心是一種公共服務機構(gòu)，其設立的初衷是維護公眾的利益，更好地規(guī)劃用地，為人民帶來便利和實惠。關于儲備土地運行管理規(guī)范的建立，強制性統(tǒng)一收購、拍賣政策是發(fā)揮調(diào)控土地市場和實現(xiàn)土地資產(chǎn)增值的前提。只有這樣，才能使政府在調(diào)控土地市場供需上有主動權，保證土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實施。近年來，由于購買土地產(chǎn)生的暴利驅(qū)使許多開發(fā)商瘋狂買地、囤地，考慮到一些儲備期較長的土地，可以改變用途進行出租、抵押等，以防止出現(xiàn)新的土地閑置或浪費現(xiàn)象。同時，健全法律法規(guī)，切實做到有法可依、有冤可訴、有人監(jiān)督。

第二，嚴格控制土地收購儲備范圍。實行土地收購儲備，是政府將土地作為商品進行市場流通，因此實現(xiàn)土地價值最大化是土地收購儲備的核心目標，所以對土地集中使用，發(fā)揮最大效益，避免大范圍收地產(chǎn)生的浪費和閑置問題。可以加強對集體土地建設用地的征收，比如一些閑置的土地，政府可以采取統(tǒng)一收購，作為招商引資的用地需求，為百姓謀福利。

第三，拓寬土地收儲融資渠道，調(diào)整土地收購儲備權益分配。對于融資渠道，可以從土地出讓金收益中按年度劃轉(zhuǎn)一定比例存入土地收購儲備資金專戶，專項用于土地收購儲備。或者建立土地收購儲備基金，探索采用市場運作模式，向社會籌集收儲資金。但是，無論哪種模式，都要對土地儲備資金的權益分配重新定義，讓利給土地被收購人，完善土地的分紅和補償機制。由于土地收購的基本特征具有強制性，收購價格以補償為基礎，所以要充分考慮土地發(fā)展權引起的土地增值。收購行為應保證完全的民事平等行為，在自愿的基礎上進行購買。除此以外，補償、拆遷時要廣泛征求群眾意見，進行認真梳理，使補償方案能夠充分反映民情，多方利益均衡分享。切實落實“公開制度”。做到補償標準和安置政策公開、補償金額公開，并接受審計監(jiān)督與被購土地方的監(jiān)督。制訂合理的補償價格。要按照“既確保失地農(nóng)民不因失地而影響原有生活水平，又符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的市場經(jīng)濟規(guī)律”原則，使土地被購方從經(jīng)濟上得到足額的經(jīng)濟補償。

五、小結(jié)

實施土地收購儲備是一個牽涉多方利益、協(xié)調(diào)各方利益的過程，要協(xié)調(diào)處理好各方面的關系，不斷完善機制，嚴格依法執(zhí)行，要堅持有利于落實政府對土地的統(tǒng)一收購權、有利于提高政府對土地的宏觀調(diào)控能力、有利于土地的集約利用、有利于社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。積極對阻礙問題進行探索，提出解決方案，保證土地儲備工作制度和土地儲備工作的健康發(fā)展。

主要參考文獻：

[1]楊易軍.縣域土地收購儲備制度的公共管理分析[J].中國農(nóng)業(yè)大學，2004.

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[3]崔晶晶.我國土地收儲運行機制存在的問題及對策分析[J].南北橋，2013.5.