新時代生態文明法治創新若干要點研究

摘 要：新時代我國社會主要矛盾發生了轉化，人民群眾迫切要求生態環境盡快“美起來”。與此相適應，我國生態文明立法要“實起來”，法律實施要“嚴起來”。在立法領域，建議將生態文明載入憲法，改革立法機制，加強生態文明立法，尤其要強化生態文明法律責任制度；立法機關還要盡快組織清理現有環境法律法規，消除某些地方“立法放水”的現象。同時，要強化環保督察制度，改進環境監測管理制度，確保生態文明法律實施到位。要嚴格環境司法，支持環境公益訴訟，促進生態損害賠償制度得到全面落實。要創新全民守法制度，增強人民群眾遵守生態文明法律的內生動力。要完善黨內法規，探索運用黨內法規推進生態文明建設的具體途徑。

關鍵詞：十九大精神；生態文明；法治創新

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）02-0001-09

黨的十九大報告指出，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。①如何貫徹黨的十九大精神，通過推進生態文明法治創新來促進生態文明建設全面提升，是當前和今后一個時期內我國法學界乃至所有法治機構需要深入研究的重大命題。其中，有以下幾個理論要點需要審慎、精準把握。

一、切入點：生態文明法治創新的背景闡釋

所謂生態文明，是指人類為保護和建設美好生態環境而取得的物質成果、精神成果和制度成果的總和。與生態文明相反的，是生態不文明、生態野蠻、人與自然的關系不和諧。所謂生態文明法治，是指運用法治方式推進生態文明建設，使法治成為推進生態文明建設的重要保障，具體包括由立法、執法、司法、守法等環節組成的生態文明法律制度制定和實施體系。②所謂生態文明法治創新，是指針對當下生態文明法治建設在一定程度上偏“虛”、偏“軟”的狀態，通過積極推進法治變革，使生態文明法律制度“實起來”，在實施中“嚴起來”，在生態文明建設中發揮權威性的保障作用。我國為什么要進行生態文明法治創新？也就是說，為什么要將我國生態文明法治變得“實起來”和“嚴起來”呢？主要有以下三方面考慮。

（一）生態文明立法偏“虛”

所謂立法偏“虛”，是指有的法律規定在一定程度上比較籠統，缺乏實質性內容。立法是法治的前提。自1979年以來，我國逐步開展生態文明領域的立法工作。經過幾十年的努力，我國生態文明立法工作取得了很大成就，累計制定了30余部相關法律。我國環境保護的主要領域已經做到有法可依，各環境要素監管的主要領域已經實現基本覆蓋。與此同時，國務院制定了50余部環境保護行政法規，國務院有關部門制定了130余部環境保護行政規章，地方人大及其常委會根據本地情況制定了幾百部相關地方性法規。

我國生態文明領域的法律，有的條文剛性較強，如2014年修訂的《環境保護法》規定了比較嚴格的法律責任。同時，也有相當數量的法律條文較“虛”。其一，有的法律雖然規定了義務性條款，卻沒有規定相應的法律責任。以《水土保持法》為例，該法以預防和治理水土流失，減輕水、旱、風沙災害為目的，為政府水行政主管部門和行政相對人設定了80余項義務，但相應的法律責任條款僅有12個。此外，該法中法律責任部分過于簡略，導致實踐中諸多違反法律義務的行為得不到處罰。其二，有的法律雖然規定了法律責任，卻沒有規定如何啟動追責程序。例如，我國雖然建立了公益訴訟制度，但對起訴主體的資格進行嚴格限制，致使廣大污染受害者沒有提起環境公益訴訟的權利，從而使建立環境公益訴訟制度的初衷沒有得到很好實現。其三，有的法律采用“促進法”的模式，使法律偏“虛”的問題進一步凸顯。③“促進法”并不是嚴格意義上的法律，而是一種政策。一部法律如果缺乏約束性的剛性條款，就是一個空架子，雖然看起來很美，但由于沒有實質性內容而僅是擺設。立法中的這種華而不實現象與中國共產黨實事求是的優良傳統和作風不相符，對推進我國法治事業是不利的。

（二）生態文明執法、司法偏“軟”

多年來，我國環境行政執法取得了很大成效。這方面有很多數據可以佐證。2016年，全國共立案查處環境違法案件13.78萬件，下達處罰決定12.47萬份，罰款66.33億元，較2015年同比分別增長34%、28%、56%。④2017年上半年，全國環保領域按日連續處罰案件503件，查封扣押案件7553件，限產停產案件3880件，移送行政拘留3939起，較2016年上半年同比分別上升64%、157%、223%、205%。⑤這些數據令人振奮。但不可否認，我國環境執法實踐中存在偏“軟”的情形。以祁連山生態環境破壞事件⑥為例，在習近平總書記先后4次作出重要批示要求抓緊整改以及中央有關部門多次督促下，當地仍存在以文件落實整改、以會議推進工作、以批示代替檢查的情況，甚至存在弄虛作假、包庇縱容的情形。我國部分地區環境執法意識不強、執法力度不足的情況，由此可見一斑。為加大對持續性排污行為的處罰力度，我國2014年修訂的《環境保護法》將按日計罰制度寫入了法律責任部分，但實際執行效果并不理想。2017年上半年，全國按日計罰案件占四類環境案件（查封扣押案件、限產停產案件、移送行政拘留案件、移送涉嫌環境犯罪案件）總數的比例不足3%，平均每個省份僅有16件。這意味著，在一些地方，按日計罰制度沒有得到很好實施。

我國生態文明領域的司法不嚴問題也普遍存在。實踐中，企業污染環境的行為頻頻發生，污染受害者起訴至法院時，很多法院以種種理由不予受理；有的法院即使受理，也往往對污染企業“從輕發落”。這是導致司法公信力不高的一個重要原因。

通過梳理和回顧可以發現，我國在生態文明立法、執法、司法等方面已經做出很大努力。但是，與日益嚴峻的環境形勢相比，依靠相對偏“虛”的法律和相對偏“軟”的執法、司法來推進生態文明建設，是難以真正見到成效的。

（三）社會主要矛盾轉化為生態文明法治創新提供了歷史契機

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。⑦我國穩定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現了小康。人民對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增強。我國社會主要矛盾轉化，要求解決生態文明建設與經濟發展不平衡的問題。

生態文明法律要“實”，是經濟基礎對上層建筑的必然要求。⑧根據馬克思主義基本原理，經濟基礎決定上層建筑。社會主要矛盾屬于經濟基礎的范疇，我國社會主要矛盾轉化了，也就是經濟基礎領域發生重大變革了，作為上層建筑的各個領域都要或遲或早地發生變化，以適應經濟基礎的需要。法律是上層建筑的重要組成部分，經濟基礎領域發生了重大變革，法律制度就應及時跟進，以適應新時代的新需求。⑨

根據黨的十九大報告關于社會主要矛盾轉化的重要論述，我們要加快建設以人與自然和諧共生為基本特征的生態文明社會。在生態文明社會中，既要創造更多物質財富和精神財富，以滿足人民日益增長的美好生活需要；也要提供更多優質生態產品，以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。建設生態文明是中國共產黨的行動綱領，我們要實現的現代化是和生態文明相統一的。黨的十九大報告重申了十八大確定的節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針。只有堅持這個方針，才能減少人類活動對自然的干擾，還自然以寧靜、和諧、美麗，實現生態文明社會的基本目標。⑩

現階段發展不平衡的一個主要表現，就是生態文明建設與經濟發展之間不平衡，前者已成為“短板”。解決生態文明建設與經濟發展之間不平衡的問題，就要通過改革創新，讓生態環境真正“美起來”。而要實現這個目標，首先就要使生態文明立法和法律實施“實起來”“嚴起來”。

二、支撐點：生態文明立法體系的自洽性構建

（一）以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領

黨的十九大報告把堅持人與自然和諧共生作為新時代重要的施政方針之一，并將法治建設、生態文明建設作為新時代中國特色社會主義思想的重要主題，由此正式形成了習近平新時代中國特色社會主義生態法治思想?？v觀習近平新時代中國特色社會主義生態法治思想，其是在我國保護生態環境的實踐中不斷探索，在全面依法治國的進程中著力強化，最終在黨的十九大報告中正式形成的，構成了習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。我們研究如何將生態文明法治“實起來”“嚴起來”，就一定要深刻領會習近平新時代中國特色社會主義生態法治思想的特征，在工作中更好地把握其精神實質，用以指導生態文明建設的法治實踐。B11

（二）以完善憲法及相關法律為主線

1.將生態文明入憲

將生態文明入憲，是指以憲法的形式，明確提出建設生態文明的要求，將中國共產黨關于建設生態文明的主張載入憲法。

（1）生態文明入憲的價值分析。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。我國憲法必須隨著黨領導人民建設中國特色社會主義實踐的發展而不斷發展。在國家根本法中載入黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策，其中就包括習近平總書記關于生態文明建設的重要思想。生態文明是中國共產黨和中國人民的偉大創造，是結合中國國情構建的與發展階段相適應的特色理論。黨的十八屆三中全會以來，我國生態文明體制改革順利推進，生態文明建設呈現出制度化發展的良好態勢。中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》明確提出建立健全生態文明績效評價考核和責任追究等八項制度，各項改革試點方案或措施相繼出臺并順利實施。目前，多項改革措施已經落地，正在發揮促進綠色發展、創新發展、共享發展的作用。將生態文明載入憲法，也是健全中國特色社會主義法律體系的內在要求。習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障?！盉12在生態文明寫入法律文件方面，我國2014年修訂的《環境保護法》第1條就將建設生態文明作為立法目的之一；現行《大氣污染防治法》《野生動物保護法》均在第1條明確提出了推進生態文明建設的立法目的；國務院發布了多部與生態環境保護相關的行動計劃，如《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》等，這些文件在實踐中取得了很大成效。生態文明建設不僅在中國取得了重大成就，還在世界上產生了積極反響，成為中外經濟和社會發展合作的一個重要領域。B13將生態文明載入憲法，可以展現中國特色發展道路、中國特色法治模式和中國特色環保策略，用規則體系展現中國生態文明建設的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。我國《憲法》僅在第9條、第10條、第26條作了與環境保護有關的規定，缺乏關于生態文明的表述和具體條文。由于《憲法》未規定生態文明，導致《環境保護法》《大氣污染防治法》《野生動物保護法》等下位法缺乏對生態文明的闡釋和規定，在立法依據、邏輯推理、內容體系等方面缺乏系統性和完整性。為完善中國特色社會主義法律體系，建議將生態文明載入憲法，真正使生態文明法制化。

（2）生態文明入憲的結構設計。第一，在《憲法》“序言”中，將“逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”，修改為“逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義國家”。第二，在《憲法》“總綱”中，把第26條第1款“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”修改為兩款，其一是“全社會要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念”，其二是“國家堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”。

2.夯實生態文明法律責任體系

將生態文明建設納入法治軌道，關鍵是要建立明確的生態文明法律義務和職責制度以及與義務和職責嚴密配套的法律責任制度。沒有嚴格、科學的法律責任制度，就會出現亂作為、不作為等問題；沒有職責方面的約束，就會出現工作中相互推諉、越權行事等現象。黨的十八大以來，黨中央多次強調，要通過建立健全生態文明法律責任制度來提高黨政機關和社會公眾的生態文明法律責任意識，特別是加大對各級領導干部違犯生態環境法律的追責力度?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，建立生態環境損害責任終身追究制。2013年，中央組織部印發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，要求加大資源消耗、環境保護等指標在考核中的權重。2015年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》強調，對顯性責任及時懲戒，對隱性責任終身追究。至此，我國生態環境保護工作有了明確的責任機制予以硬約束。黨的十九大報告再次強調，建設最嚴格的生態環境法治。我國今后的生態環境法治，必須更加嚴格。建議今后的生態文明法律不再使用“促進法”的名稱；已經使用的，要在修訂完善中取消“促進法”的形式，使我國各項生態文明法律制度真正“實起來”，在實踐中發揮硬約束的作用。

強化生態文明建設的法律責任制度，要有新的舉措。第一，生態文明法律規范要有配套的責任條款。要在認真清理現行生態文明法律規范的基礎上，理清所有的生態環境法律義務和法定職責條款，查明哪些有相應的法律責任條款，哪些沒有相應的法律責任條款。凡是沒有相應的法律責任條款的，都應該加以補充規定。第二，生態文明的法律責任要全面。現行的生態文明法律，尤其是環境保護法律，在法律責任方面主要追究行政責任，并以行政處罰為主，在行政處罰中又以罰款為主。這給人以行政執法就是罰款的印象，而忽視了刑事責任的追究。因此，在生態文明法律責任制度的設計中，要重視擬定相應的刑事責任，使相關犯罪受到應有的懲處。第三，追究違法主體的責任，要有相應的訴權作保證。所謂訴權，是指由訴訟法律規定的，賦予當事人進行訴訟的權利。訴權包括程序和實體兩方面含義：程序含義是指提起訴訟，向法院請求給予司法救濟的權利；實體含義是指請求法院解決糾紛、保護民事權益的權利；兩者互相倚重。當事人如果沒有程序上的訴權，其實體上的訴權就無從保障。當前，我國生態文明領域存在部分法律僅規定了法律義務或責任，卻沒有規定程序上的訴權的現象。例如，我國有些法律中的責任條款在該法施行后從未成為法官的判案依據，人們稱之為“睡眠性條款”。出現這種現象的原因之一是，這些法律雖然規定了實體性的法律責任條款卻由于沒有規定程序上的訴權而導致沒有起訴主體，或者雖然規定了起訴主體但該主體無法通過訴訟程序將侵權者訴諸法院。這種局面必須盡快扭轉。

3.整治地方“立法放水”亂象

我國憲法規定，地方人大立法不得與憲法、法律和行政法規相抵觸。但在實踐中，一些地方人大出臺的涉及生態環境的條例與法律相抵觸，降低了環境保護要求，這種現象被人們形象地稱為“立法放水”。B14地方“立法放水”，嚴重危害了我國生態文明建設事業。黨的十九大報告明確要求，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。為此，必須切實加強對地方性法規的備案審查。建議全國人大常委會在認真清理地方性法規的基礎上主動“出擊”，重點展開專項審查，確保憲法法律保護生態環境的規定得到全面落實。同時，應當加強備案審查制度和能力建設，逐步將所有規范性文件都納入備案審查范圍。對于地方性法規違犯憲法法律保護生態環境的規定的，應當啟用憲法審查機制，及時加以糾正。

（三）以順應時代要求的立法規劃為藍圖

黨的十九大報告在一定意義上就是今后很長一個時期內我國發展規劃的藍圖，其中包括立法的規劃設想。因此，建議有關部門在2018年3月新一屆全國人大組成之后，立即組織力量對十九大之前制定的法律進行全面清理，并對這些法律的實施情況進行全面評估。在此基礎上制定新的立法規劃，以及時有效地解決新時期社會發展不平衡不充分的問題。對于雖然列入第十二屆全國人大常委會立法規劃但尚未完成的任務，如制定土壤污染防治法、海洋基本法，修改森林法、礦山安全法、礦產資源法等，建議繼續列入第十三屆全國人大常委會的立法計劃。同時，以黨的十九大精神為指導，將制定能源基本法、應對氣候變化法、天然氣法、危險化學品環境管理法、流域綜合管理法、國家公園法、生態環境損害賠償法，修改循環經濟促進法、電力法、煤炭法、環境噪聲污染防治法等，列入第十三屆全國人大常委會立法規劃。為此，要建立立法項目調整、立法進度評價和立法滯后情況說明等機制加以保障。B15當前，要抓緊完成若干部生態文明法律的制定或修訂工作。如再次修改《環境保護法》，抓緊研究制定《土壤污染防治法》，適時修改《環境噪聲污染防治法》。此外，還要研究編纂《環境法典》。

（四）以完善立法機制和充分發揮中央全面依法治國領導小組的龍頭作用為保障

黨的十九大報告宣布成立中央全面依法治國領導小組，這個重大決策對于全面實施依法治國方略、建設法治中國十分重要，對于強化生態文明法治建設同樣十分重要。B16第一，要把黨的領導貫徹到全面依法治國的全過程和各方面，就迫切需要成立中央全面依法治國領導小組。第二，全面依法治國是一項涉及面廣泛的系統工程，需要充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。第三，全面依法治國是一項長期、艱巨、復雜的任務，由中央成立全面依法治國領導小組，加強頂層設計、進行統籌推進至為關鍵。第四，在生態文明建設雖然十分重要但實施起來阻力很大的情況下，由中央全面依法治國領導小組直接推動生態文明法治建設會產生明顯的效果?？傊闪⒅醒肴嬉婪ㄖ螄I導小組有利于更好地發揮黨中央在全面依法治國、建設法治中國進程中總攬全局、協調各方的領導核心作用，有利于更好地凝聚法治共識、形成強大合力，也有利于總結、推廣生態文明法治經驗，及時發現問題并提出解決問題的決策、辦法。中央全面依法治國領導小組應將生態文明法治建設作為一項重要職責來履行。

三、落腳點：生態文明法律實施的路徑優化

（一）增強環境行政執法的針對性

1.強化排污者責任，提高排污者違法成本

黨的十九大報告提出，要抓住環境保護重點領域、關鍵問題和薄弱環節，加強大氣污染、水污染、土壤污染等污染治理，堅持全民共治、源頭防治，加快構建科學適度有序的國土空間布局體系、綠色低碳循環發展的經濟體系、激勵和約束并舉的生態文明制度體系、政府企業公眾共治的綠色行動體系，著力解決人民群眾反映強烈的突出環境問題。落實好黨的十九大精神和有關法律，必須強化排污者責任。排污者是污染治理的責任主體，強化其環保責任，有助于改善環境質量，優化市場競爭環境。建議采取以下措施。

一是健全信息強制性披露制度。信息公開是公眾參與和監督環境管理的前提和基礎。建議建立并完善上市公司和發債企業強制性環境信息披露制度：對屬于環境保護部門公布的重點排污單位的上市公司，要求其以定期報告的形式披露環境信息；對所有上市公司，要求其以臨時報告的形式披露受到重大環境行政處罰、涉及環境污染犯罪等重大信息；對于未按規定披露環境信息的上市公司和發債企業，依法責令整改、予以行政處罰。B17

二是提高污染物排放標準。我國現行有效的國家污染物排放標準達160余項，對重點地區重點行業執行更加嚴格的污染物排放限值，在促進技術創新和推動企業升級改造方面發揮著重要作用。B18建議對現行國家污染物排放標準實施情況開展評估，根據改善環境質量的需要和經濟、技術條件，嚴格污染物排放限值。同時，鼓勵各地制定和實施嚴于國家標準的地方污染物排放標準。以污染源達標排放為底線，對超標排放的排污者限制生產或要求停產整治，對長期超標排放、無治理能力且無治理意愿、達標無望的企業，依法予以關停淘汰。

三是健全環境保護信用評價制度。環境保護信用評價是社會信用體系建設的重要組成部分。建議健全環境保護信用評價制度，將環境違法企業列入“黑名單”，并向社會公開。B19分級建立企業環保信用評價體系，將企業環保信用信息納入全國信用信息共享平臺，推動有關部門和機構在行政許可、公共采購、金融支持等工作中根據企業的環保信用狀況予以支持或限制。

四是重點實施好按日計罰制度。我國2014年修訂的《環境保護法》中最引人矚目的“殺手锏”就是建立了按日計罰制度。該制度旨在通過提高違法成本來懲罰和糾正環境違法行為，其對于生態文明建設是一個有力的推動。但是，該制度的實施效果并不理想。主要原因是一些地方嚴格執法的決心不大，不敢對違法排污的企業依照按日計罰的標準進行處罰，并且，該制度自身也存在設計不夠細致、與有關制度之間不夠協調等問題。因此，筆者建議：各地要堅定實施按日計罰制度的決心，采取有效措施，實現嚴厲懲罰和有效糾正環境違法行為的目的；以立法的形式在按日計罰制度中增加對違法收益和違法情節變動的考量，以增強按日計罰行政執法的適應性，治理按日計罰制度實施中處罰不夠合理的問題；B20強化按日計罰法律知識培訓，制定按日計罰法律制度實施細則，有效保障按日計罰制度與有關制度的銜接；構建環境行政執法與環境司法相銜接的信息平臺，充分發揮不同法律手段的優勢，使二者協同實現懲治環境違法犯罪行為的目標。

2.充分發揮環保督察的作用，依法督促環境保護法的實施

我國生態文明法律制度得不到嚴格執行，這是一個長期存在的老大難問題，嚴重損害了法制的權威和尊嚴。當前，企業在生產活動中的很多行為不符合環境法律法規要求，很多環境法律法規沒有得到認真遵守。黨的十八大以來，中央十分重視生態文明法律的實施問題。2013年5月，習近平總書記在主持十八屆中央政治局第六次集體學習時指出：“要牢固樹立生態紅線的觀念。在生態環境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。”B21黨的十九大報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，嚴格執法。這些重要論述為我國今后嚴格環境行政執法提供了強大的政策和理論依據。

2017年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境破壞問題發出通報，決定依法依規對相關責任單位和責任人進行嚴肅問責。這是近年來針對生態環境保護問題由黨中央作出的追究相關人員責任的最嚴厲的決定，體現了以習近平同志為核心的黨中央依法治理生態環境問題的堅強決心，彰顯了習近平生態法治思想的“依法治理”特征，是通過法治手段解決生態文明建設中的復雜問題、難點問題的范例，對于一些地方長期存在的僅追求GDP指標增長的盲目發展起到了遏制作用，為進一步推進綠色發展、建設美麗中國奠定了制度基礎。

為進一步做好環保督察工作，筆者建議：第一，對準問題，明確責任，堅決杜絕環保督察走過場的現象，確保環保督察取得實效。督察中不能提前通知被檢查的單位和個人，堅決抵制督察中弄虛作假的行為。第二，環保督察既要檢查和處罰各級政府在環保領域的違法行為，也要檢查和處罰地方黨委的有關違法行為，實現生態文明建設“黨政同責”。第三，環保督察要嚴格依法進行，不得“法外開恩”，以提升黨和政府的公信力。環保督察也不能擅自提高執法標準，對擅自提高執法標準的，要予以糾正。

3.改革環境監測管理制度，保證環境監測數據真實準確

長期以來，實踐中環境監測數據不準確嚴重影響了環境執法的實際效果，嚴重損害了黨和政府的公信力。產生這一問題的主要原因在于：第一，人為干預導致數據失真。在一些地方，有的領導指使相關人員通過干擾采樣設施等方式影響環境監測數據質量，甚至篡改、偽造環境監測數據。第二，排污單位提供虛假監測數據。有的企業為了逃避監管，采取多種手段偽造環境監測數據。第三，監測機構違法違規監測。一些社會上的環境監測機構、環境監測設備運營維護機構受利益驅動，不按規范開展監測活動，造成監測數據失真。

為消除不當行政干預，確保環境監測數據的獨立性、公正性和真實性，建議強化相關法律制度。第一，依法構建環境監測責任體系和工作機制，強化主體責任。建立“誰出數據誰負責，誰簽字誰負責”的責任制度，促進環境監測執法環境改善。第二，改革環境監測管理體制，切實有效地防范地方保護主義對環境監測執法的干預。第三，實行干預留痕和記錄制度，嚴格處罰制度。對于涉及環境監測數據的違法行為，要嚴肅處理，絕不姑息。

（二）增強環境司法的權威性

司法是維護社會公平正義的最后一道防線。黨的十八大以來，我國深入推進以建立司法責任制為重點的司法體制改革，司法質量、效率和公信力持續提升，人民群眾對環境司法的公平正義感明顯增強。B222014年6月，最高人民法院設立環境資源審判庭，我國系統的環境資源審判專門化改革由此開始。2015年11月，第一次全國法院系統環境資源審判工作會議明確提出，要堅持現代環境司法理念，構建環境資源審判專門化體系。2014年以來，全國各級法院高度重視建設環境資源審判專門機構，集中審理包括環境公益訴訟案件在內的各類環境資源案件。依據相關立法，檢察機關提起環境公益訴訟已經成為一項正式法律制度。但是，我國環境資源審判工作與生態文明建設的需要相比，在環境案件的受理、懲治環境犯罪的力度、推進環境公益訴訟發展等方面還有很大差距，需要盡快彌補短板。站在新的歷史起點上，要根據黨的十九大精神，深化司法體制綜合配套改革，完善環境司法制度，努力讓人民群眾在每一個環境案件中都感受到公平正義。具體建議如下。

一要加快推進環境資源審判專業化進程。環境污染和生態破壞案件的審理專業性強，必須設立專門的審判機構，并且配備專業化的環境法官。截至2017年6月，各級人民法院共設立環境資源審判庭、合議庭和巡回法庭976個，其中專門審判庭344個、合議庭589個、巡回法庭43個。B23問題在于，一些地區雖然設立了專門的環境資源審判機構，但該機構受種種因素限制而很少受理生態環境損害案件。近年來，有的環境法庭審理的并不是環境糾紛案件，而是其他類型的案件，如勞動爭議案件、交通肇事案件等。因此，如何建設專業化的環境法庭，如何將環境法庭審理的案件主要定位于生態環境損害案件，如何培育高水平的環境法官，如何使環境案件審理的公正性和專業性經受住歷史和法律的檢驗，是今后需要著力解決的問題。

二要加強環境資源刑事審判工作。2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理環境資源刑事案件16373件，審結13895件，給予刑事處罰27384人。B24這些數據體現了我國環境資源刑事審判工作的歷史性進步。2016年11月、12月，最高人民法院與最高人民檢察院先后聯合發布《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對環境資源刑事審判提出了新的要求。如何適應這些新要求，對各地環境資源審判庭和廣大環境法官而言是一個新的考驗。

三要加強環境資源民事審判工作。2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理各類環境資源民事案件187753件，審結151152件。B25但筆者在一些地方調研發現，環境資源民事審判工作存在兩個問題：第一，相當數量的案件雖然由環境資源審判庭管轄，但卻不是環境案件。其原因主要是一些地方法院采用了不合理的績效考核辦法，使環境法庭不得不辦理一些其他類型的案件，以滿足績效考核對辦案數量的要求。第二，一些環境法庭審理的雖然是環境資源類案件，但僅是一般的環境侵權案件，如因環境污染導致的養殖魚蝦死亡或人身傷害等案件。這些案件完全可以由普通民事審判庭依據侵權責任法進行審理。筆者認為，生態環境損害是指生態環境的功能受到了損害，生態環境損害案件與一般的環境侵權案件有本質性區別。因此，法院應當積極探索審理對生態環境造成損害的案件，以適應構建人與自然和諧關系的迫切需要。對于環境法庭的績效考核，應當建立單獨的考核辦法，以適應生態文明建設對環境資源審判的特殊需要。特別值得考慮的是，法院要探索審理由政府提起的生態環境損害賠償案件，這是一種新類型的環境資源案件。2015年以來，一些法院開始探索審理省級政府提起的生態環境損害賠償案件。按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》以及中央全面深化改革領導小組第二十七次會議審議通過的《關于在部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點的報告》的要求，截至2017年6月，各試點地區法院共受理省級政府提起的生態環境損害賠償案件3件，審結1件。B262017年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》，將受理生態環境損害賠償案件的范圍擴大到全國法院。各地法院應當積極關注改革的發展，使生態環境損害賠償案件的審判工作與該項改革同步。

四要加強和完善環境行政審判工作。2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理各類環境資源行政案件39746件，審結29232件。B27這個數據反映了我國實行立案登記制后環境行政案件大幅度增加的狀況。加強環境行政審判工作，對于督促行政機關依法及時履行環境監管職責，查處破壞生態環境的違法行為，是十分必要的，也是我國法律制度所支持的。今后，我國需要在完善法制的基礎上進一步加強以“民告官”為標志的環境行政審判工作，以更好地保護人民群眾的環境權益。

五要依法審理環境公益訴訟案件。第一，要依法審理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件。2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件71件，審結21件。B28這個數據與廣大社會組織的起訴要求相比，還有很大差距。現實中，很多社會組織提起的環境公益訴訟因種種原因不被法院受理。鑒于此，建議立法機關在條件成熟時放寬環境民事公益訴訟案件的起訴主體范圍，讓更多愿意提起環境民事公益訴訟的社會組織可以及時起訴，充分發揮社會組織在環境保護中的作用。第二，依法審理檢察機關提起的環境行政公益訴訟案件。2016年7月至2017年6月，各試點地區法院共受理檢察機關提起的環境公益訴訟案件791件，審結381件。B29但筆者在基層調研中了解到，部分法律工作者認為我國有權提起環境行政公益訴訟的主體僅限于檢察機關，主體范圍過窄，不利于調動社會組織運用環境公益訴訟制度參與生態文明建設的積極性。因此，筆者建議進一步擴大環境行政公益訴訟的起訴主體范圍，允許具備條件的環保社會組織提起環境行政公益訴訟，以幫助政府消除環保領域不作為、濫作為的現象，更加有效地促進政府部門依法行政。

六要推進環境資源案件的集中管轄和歸口審理。在集中管轄方面，2015年以來，全國各高級人民法院積極探索環境資源案件集中管轄模式。上海、河南、甘肅、海南等地的高級人民法院結合本地區環境資源特點，探索實行轄區內環境資源案件跨區劃、跨流域集中管轄。在案件歸口審理方面，最高人民法院繼2016年實行環境資源民事、行政案件“二合一”歸口審理模式后，2017年開始在第三巡回法庭探索實行環境資源刑事、民事、行政案件由一個審判團隊審理的“三合一”歸口審理模式。目前，已經有11個高級人民法院實行環境資源案件“二合一”或者“三合一”歸口審理模式。B30環境資源案件集中管轄和歸口審理的改革探索，對于強化環境資源審判工作，提高環境資源審判的質量，意義十分重大。建議有關方面認真總結經驗，逐步形成法律制度予以推進。同時，有關法院和有關部門要積極構建多元共治機制，圍繞加強環境司法與環境行政執法的銜接，構建聯合調解機制，完善司法鑒定機制。法院要積極與檢察機關、公安機關和環境行政部門溝通協調，為環境資源審判創造良好的外部環境。

（三）確保全民守法的實效性

第一，弘揚社會主義生態法治文化。推進生態文明建設，需要國家層面的法制引領，更需要每一個普通公民自覺遵守生態文明法律。要讓社會公眾堅定地遵守生態文明法律，離不開弘揚社會主義法治精神、培育社會主義法治文化。第二，培育綠色生活方式。廣泛開展綠色生活行動，促進全體公民在衣、食、住、行、游等方面加快向勤儉節約、綠色低碳、文明健康的生活方式轉變，自覺抵制和反對各種形式的奢侈浪費、過度消費，是生態文明法治走向成熟的社會基礎。第三，鼓勵公眾積極參與生態文明建設。政府要及時準確地披露各類生態環境信息，保障公眾環境權益，尤其要在建設項目立項、實施、竣工驗收等環節提高公眾參與程度。

四、著力點：依托黨內法規推進生態文明建設

黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出：“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障?！盉31黨的十九大報告進一步提出，加快形成黨內法規制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導。從現實情況看，一些地方出現的嚴重損害生態環境的事件往往與黨政領導干部失職、瀆職有直接關系。因此，有必要通過強化黨內法規來促進生態文明建設。第一，突出地方黨政主要領導的環保責任。按照現行法律法規，對于生態環境損害，往往只追究政府有關部門工作人員的責任，而對作出決策的領導干部特別是地方黨委領導干部往往難以追責到位，由此出現“權責不對等”的現象。針對這種情況，要強化地方各級黨委和政府對本地區生態環境保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任。第二，體現“有權必有責”。根據黨內法規的有關規定，凡是在生態環境領域負有領導和監管職責的黨政領導干部，出現追責情形的，都必須依照規定承擔責任。第三，強調“黨政同責”。應將地方黨委領導成員作為追責對象，以推動地方黨委和政府對生態文明建設共同擔責，實現追責對象的全覆蓋。

運用黨內法規推進生態文明建設的具體建議是：第一，抓住突出問題。要按照黨中央、國務院提出的“樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線”的要求，把握矛盾的主要方面，針對生態環境負面影響大、社會反映強烈的黨政領導干部不恪盡職守的行為設定追責情形。第二，明晰責任主體。責任主體與具體追責情形一一對應，有利于增強追責的針對性、精準性和可操作性，確保權責一致、責罰相當。第三，確立違規就要擔責的制度。生態環境損害往往造成嚴重的經濟、社會危害甚至政治影響，因此，不能在發生了生態環境損害事件之后才進行追責，而必須重視預防，避免生態環境損害事件發生。對黨政領導干部的責任追究，既要包括已經造成環境污染和生態破壞的“后果追責”，也要包括違背有關生態環境保護的國家政策和法律法規的“行為追責”。

五、結語

實踐證明，只有生態文明立法“實起來”，法律實施“嚴起來”，我國生態環境才能真正“美起來”。黨的十九大報告關于生態法治的重要論述和習近平新時代中國特色社會主義生態法治思想，為構建人與自然和諧共生的關系指明了方向。這種集理論創新與實踐創新于一體的生態文明新理念、新思想、新戰略，必將為我國生態文明法治建設提供堅實有力的理論基礎。我們堅信，在習近平新時代中國特色社會主義生態法治思想的指導下進行生態法治創新，必將為實現生態文明建設偉大目標，實現中華民族偉大復興的中國夢作出應有的貢獻。

注釋

①⑦參見習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年，第23、11頁。

②參見張文顯：《新時代全面依法治國的思想、方略和實踐》，《中國法學》2017年第6期。

③2007年全國人大有關專門委員會將《中華人民共和國循環經濟法（草案）》上報全國人大常委會審議，其中包含諸多力度較大的規定。但是，全國人大常委會在審議階段將法律名稱中加上了“促進”二字，原來諸多有實質性內容的制度被刪除了。

④邢穎：《全國查處環境違法案件數量創歷史新高 罰沒66.33億元》，《北京青年報》2017年4月22日。

⑤《上半年全國環保部門按日連續處罰金額達6.1億元》，中央人民政府網，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/14/content_5210587.htm，2017年7月14日。

⑥2017年年初，黨中央、國務院有關部門組成中央督察組對甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境破壞事件進行了專項督察。督察組調查發現，保護區內違法違規開發礦產資源問題嚴重，造成保護區局部植被破壞、水土流失、地表塌陷；部分水電設施違法建設、違規運行，水生態系統遭到嚴重破壞。此外，周邊企業偷排偷放問題突出。參見《中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報》，《人民日報》2017年7月20日。

⑧⑨參見孫佑海：《社會主要矛盾變了 生態文明立法應及時跟進》，《中國生態文明》2017年第5期。

⑩B22本書編寫組：《黨的十九大報告輔導讀本》，人民出版社，2017年，第371、278頁。

B11參見莫紀宏：《論習近平新時代中國特色社會主義生態法治思想的特征》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2018年第2期。

B12B21中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社，2017年，第99頁。

B132016年2月，聯合國環境規劃署第27次理事會通過了推廣中國生態文明理念的決定草案；2016年5月召開的第二屆聯合國環境大會上，聯合國環境規劃署發表了《綠水青山就是金山銀山：中國生態文明戰略與行動》報告，系統總結了中國生態文明建設的指導原則、基本理念和政策舉措，旨在向國際社會介紹中國推動生態文明建設的做法和經驗，為其他國家尤其是發展中國家提供可持續發展的路徑借鑒。

B14比如，《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》歷經三次修正，部分規定仍與《中華人民共和國自然保護區條例》不一致。2013年5月修訂公布的《甘肅省礦產資源勘查開采審批管理辦法》，違法允許在國家級自然保護區實驗區進行礦產開采。參見《中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報》，《人民日報》2017年7月20日。

B15王毅、程多威：《加快統籌立法和立法創新，促進生態文明建設進程》，《中國人大》2017年第9期。

B16參見《袁曙宏：成立中央全面依法治國領導小組十分必要》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/26/c_129727204.htm，2017年10月26日。

B17B18B19參見陳吉寧：《著力解決突出環境問題》，《人民日報》2018年1月11日。

B20參見彭新喜：《我國環保按日計罰制度功能的反思與完善》，《中南林業科技大學學報》（社會科學版）2016年第1期。

B23B24B25B26B27B28B29B30最高人民法院編：《中國環境資源審判（2016—2017）》，人民法院出版社，2017年，第17、1、4、15、7、13、13、19頁。

B31中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社，2015年，第24頁。

責任編輯：鄧 林