長江經濟帶城市群怎樣聯動發展

近年來，我國經濟建設取得重大成就，發生了深刻變化。傳統的經濟形勢分析，一般主要從一個行政區域內，如一個省或市、地區，通過本行政區域經濟要素的“三駕馬車”來研究國民生產總值的投資、消費和出口結構。新形勢下，我們從行政區經濟轉變到經濟區經濟，把實施區域性發展戰略作為提升發展質量的手段。在此背景下，實施區域協調體制和機制、制定區域性措施和政策，對長江經濟帶建設能夠起到日益重要的作用。

上中下三大城市群應抓準各自優勢落實功能定位

目前，我國西部地區的經濟發展現象受到了不少人的關注。比如，2016年，重慶的國內生產總值增速為10.7%，貴州是10.5%，在全國各個省市發展速度中分別排名第一、第二。為什么西部地區的經濟發展速度這樣快？

分析我國西部地區經濟的快速增長，重點可圍繞長江經濟帶戰略的城市群展開。長江經濟帶由五個城市群構成，分別是長江下游長三角城市群、長江中游城市群、長江上游成渝城市群和區域性城市群的云南滇中城市群、貴州黔中城市群。在2016年的長江經濟帶經濟增長中，有一個階梯性發展態勢：下游城市群的經濟增長速度是7%到8%，中游城市群的經濟增長速度是8%到9%，上游城市群的經濟增長速度是9%到10%。這里面有兩大因素起到了作用：一是落實長江經濟帶的城市群功能定位，二是實施長江經濟帶的城市群協調體制機制。

在指導意見中，國務院提出了長江經濟帶三大城市群的功能定位問題。首先，長江上游城市群抓住航電一體化的發展問題，以推動綠色發展為目標，規劃建設航運發展戰略，統籌水力發電與生態環境保護的經濟關系，對長江上游城市群的綠色發展起到了重要作用。例如，整個長江經濟帶承擔了我國內河運輸任務的55%。又如，長江上游的綠色發展，如貴州的大數據建設，體現了既要保護又要發展的理念。其次，在長江中游城市群，要更好地處理好產業結構調整與生態保護的關系。長江中游城市群地處丘陵地帶，依江傍水，建有40萬家化工廠，其化工產出的經濟總量占全國的一半以上。同時，我國的鋼鐵基地、石化基地都按長江流域布局。如果長江干流的黃金水道遭受污染，治理難度就會非常大。最后，長江下游城市群，抓住江海聯運的關鍵點，把國際航運中心的建設與江海聯運打通，就看到了經濟發展的未來。

另一個很關鍵的是城市群的協調體制機制一體化建設。區域合作一體化是一個最終目標。在實現這個目標的過程中，區域合作可以按照合作的不同內容和階段，由低向高分為三個階段：一是布局合作階段，二是要素合作階段，三是制度合作階段。

西部地區經濟發展速度可以達到10%，一個重要的因素就是長江上游成渝城市群的區域合作進入要素合作發展階段。所謂要素合作指的是生產要素，如人流、物流、資金流、技術流、信息流的區域合作。這一階段通常由政府“搭臺”，按照市場經濟規則，讓企業“唱戲”。長江上游城市群功能定位一旦成熟，區域經濟發展的轉型升級環境一旦改善，經濟發展的速度就立馬加快。

“政府搭臺、政府唱戲”推動經濟社會資源全面合作

那么，又該如何來看長三角經濟發展速度低于長江中游和長江上游城市群呢？

從經濟總量來看，長三角的經濟總量占到全國的20%。這是長江中游和上游城市群所比不上的。問題的關鍵在于，長三角正處于區域協調的制度合作階段。這個制度合作不僅是經濟制度的合作，而且是經濟、社會、人口、資源、環境的系統全面合作，合作的主體是政府。某種意義上是“政府搭臺、政府唱戲”，解決的是政府資源的一體化問題。

政府的制度資源，包括社會公共服務的社會保障、醫療、教育、衛生、生態、科技等。這個高起點水平的合作，是改善社會治理水平的區域合作，意味著合作進入深水區。但是，它不一定立即產生經濟效益。而不開展這一合作，區域一體化就很難真正實現。不過，經驗表明，這些政府資源的制度合作一旦產生效能，發展的環境基礎打好了，其產生的厚積薄發效能將會在若干年后顯現出來。這是區域合作的一個發展規律。

長三角城市群區域為什么要制度合作？這是由順應區域經濟發展的需求所決定的。企業要生存和發展，生產的經濟要素就要流動，就要從成本高的地方向成本低的地方流動。通常來說，地方政府從保護地方財政收益角度出發，是不希望本地盈利企業大規模流動的。可現實挑戰是，如果在長三角的盈利企業，沒有生產要素流動，長三角的經濟發展就會降下來，這樣的生產關系就會成為生產力發展的桎梏。長三角城市群的地方政府看到了這個弊端，由此逐漸達成共識，提出完善區域一體化的生產關系，目的就是為了進一步解放生產力。

實現區域一體化的生產關系，有一個大的前提就是加強城市群的制度合作。長三角的制度合作是經過一個量變到質變的過程后，才形成了今天的協調體制機制。長三角的區域協調從原來的公路時代、高速公路時代向大橋時代、高鐵時代不斷深化，從交通一體化向區域經濟發展一體化遞進。這為奠定長三角城市群的布局合作、要素合作和制度合作起到了重要作用。

習近平總書記在上海參加亞信會議的時候，曾對長三角的區域協調體制機制給予充分肯定。近來，長江經濟帶區域城市群的政府，正在進一步研究和探索建立長江經濟帶的協調體制和機制。

有人建議，運用長三角城市群的“三級運作、統分結合”體制機制。其實，長三角的協調體制是根據長三角區域合作的實際，以制度合作為前提量身定制的。這個體制機制有它的自身特點。長江中游城市群正處于布局的合作階段，長江上游城市群正處于要素合作的階段，都有各自的特點，不能照搬照抄。

當然，一些好的觀點和方法可以復制和推廣，進而使得在整個長江經濟帶建設形成高效有力的協調體制機制。比如，加強長江經濟帶城市群頂層設計與統籌發展，建立長江經濟帶三大城市群黃金水道的利益共同體，等等。

總的來看，長江經濟帶“三大二小”城市群發展階段、合作條件各異，故合作機制和內容可以靈活些；可以鼓勵城市群內各級政府的跨行政區合作，形成更緊密的都市圈體系。

作者簡介

郁鴻勝 上海社會科學院城市與人口發展研究所原所長、中國國際經濟交流中心上海分中心秘書長