陳耀
黨的十九大報告指出,要“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”。由于發(fā)展不平衡不充分的問題在區(qū)域經(jīng)濟層面具有突出表現(xiàn),促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)成了解決新時代中國特色社會主義社會主要矛盾的重要方略,中國區(qū)域政策的目標也由此更加清晰精準。新時代需要認清區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新形勢和新內(nèi)涵,并在建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制上提出新的思路。
經(jīng)過近些年的不懈努力,中國欠發(fā)達地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快,特別是中西部地區(qū)GDP占全國的份額有較大提高,人均收入水平與東部地區(qū)的差距明顯縮小,總體區(qū)域發(fā)展差異呈現(xiàn)收斂態(tài)勢。但是,中國區(qū)域發(fā)展差距仍較大,尤其是省際分化較為嚴重,有些省份長期增長乏力,陷入經(jīng)濟困局,消除區(qū)域整體性貧困面臨攻堅戰(zhàn)。
在促進地帶間協(xié)調(diào)發(fā)展的同時,應當看到中國城市群內(nèi)部也面臨諸多“不協(xié)調(diào)”的難題,如人口過度集聚,“城市病”凸顯,核心城市與周邊發(fā)展落差巨大。這些都是城市群缺乏協(xié)同效應的表現(xiàn)和結(jié)果。習近平總書記親自謀劃京津冀協(xié)同發(fā)展,提出高標準建設雄安新區(qū)等重大舉措,探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)模式,標志著中國城市群協(xié)同進入實質(zhì)性推進階段,“協(xié)調(diào)”、“協(xié)同”成為中國區(qū)域政策的總基調(diào)。
中國提出的“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”內(nèi)涵十分豐富,是對區(qū)域發(fā)展理論和政策的創(chuàng)新。通過多年的實踐,“協(xié)調(diào)”的定義不僅包括區(qū)域發(fā)展差距的縮小,更強調(diào)基本公共服務的均等化,還包括區(qū)域之間按比較優(yōu)勢形成分工合作格局、生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由有序流動與市場一體化以及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的聯(lián)防聯(lián)控。
建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制,至少應包含如下三個主要方面。
首先,構(gòu)建多層有力的發(fā)展援助機制,也就是對那些依靠市場和自身力量發(fā)展艱難的地區(qū)要提供人財物的支持。主要的政策工具有:設立區(qū)域發(fā)展援助基金、重大項目傾斜、對口幫扶以及引導企業(yè)和社會力量投入。最重要的是把“扶弱濟困”作為區(qū)域政策的優(yōu)先選項,為集中連片特困區(qū)、產(chǎn)能過剩衰退區(qū)以及“鄉(xiāng)村病”區(qū)域雪中送炭。
其次,構(gòu)建規(guī)范合理的利益分享機制。區(qū)域之間協(xié)調(diào)、協(xié)同的難點在于利益關(guān)系的調(diào)整,要通過建立合理規(guī)范的區(qū)域利益關(guān)系,形成區(qū)域發(fā)展的自我協(xié)調(diào)機制。目前應側(cè)重在轉(zhuǎn)移支付、稅收分成、生態(tài)補償?shù)确矫娣e極探索,取得經(jīng)驗后復制推廣。
最后,構(gòu)建權(quán)威法制的組織協(xié)調(diào)機制。從上個世紀80年代起,中國就建立了很多區(qū)域性合作組織,對打破地區(qū)分割,促進要素流動,實現(xiàn)優(yōu)勢互補,起到了一定作用。但因這些組織大多為松散性的,缺乏權(quán)威的推動力量,對于區(qū)域協(xié)調(diào)的效果有限。有鑒于中國國情以及國際經(jīng)驗,促進地帶間的協(xié)調(diào)和城市群內(nèi)部的協(xié)同,必須要有權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu)和相應的法律保障。
作者簡介
陳 耀 中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、中國區(qū)域經(jīng)濟學會秘書長