政府績效考評實踐探討

張松

摘要： 當下政府績效管理已步入實踐階段，但其實施效果卻難以得到客觀有效的評價，究其原因是現行的政府績效考評仍未立法，其考評體系仍有待完善，文章針對實踐工作中政府績效考評存在的問題進行分析，并提出了改進政府績效考評的對策。要想使政府績效考評客觀有效必須立法，完善政府績效考評體系，使其成為考核政府及領導工作的首要標準。

關鍵詞：政府單位；績效考評；對策

自2004年6月16日修訂通過的《國務院工作規則》規定中提出“要建立健全公共產品和服務的監管和績效評價制度”以后，我國對引入政府績效管理進行了研究，2011年6月經國務院批準進行了首批試點，之后陸續擴大了試點范圍。通過多年的實踐，對政府的行政管理職能引入績效考評機制積累了豐富的經驗，對指導各級政府依法高效行政提供了卓有成效的指導。然而，在實際工作中也存在著一些問題降低了評價的有效性，需進一步改進完善。本文打算從現行政府績效考評實踐中存在的問題入手，對如何改進政府績效考評進行探索。力求達到促進財政資金使用效率，真正發揮績效考評的激勵與獎懲作用。

一、政府績效考評的特點與難點

（一）政府績效考評的特點

1. 績效考評程序化

政府績效考評，由財務部門出臺考評辦法，制定考評模板，各級政府機關自行組織考評，逐級匯總上報，在指定的網站對社會公開。

2. 績效考評項目對象有選擇性

由于一級政府的年度預算項目支出分類較多，出于效率及成本的考量，不可能對所有項目列支進行績效考評。實際工作中，除上級財政部門指定考評項目外，下級政府機關有權在眾多項目中選擇個別項目進行績效考評。

3. 績效考評主體側重于內部考評

目前，政府的績效考評是通過對評價方法、指標量化及評價標準等相關的設計和規劃，對政府工作進行的考評，側重于內部考評。外部評價主體，介入的還比較少，發揮的作用有限。

（二）政府績效考評的難點

1. 怎樣設定公允的評價標準

由于政府績效考評主體側重于內部考評，評價標準自身設定，出現了“標準自己定，自我復核，自我評價”的問題。怎樣有效設定公允的政府績效評價標準，成為有待進一步研究的課題。

2. 如何保證績效評價隊伍的獨立性和專業性

由于沒有專業的績效考評隊伍，考評主體還側重于政府內部各部門的抽調，考評隊伍的獨立性和專業性很難得到保障。

3. 怎樣賦予績效考評地位發揮其作用

由于沒有績效考評立法，考評結果的現實效果大打折扣。無法客觀公正地評價政府及領導干部的工作業績，更無法充分發揮政府績效考評的獎懲及激勵作用。

二、政府績效考評的現狀及存在的問題

（一）政府績效考評的現狀

1. 績效考評方法

目前，各省的財政廳制定了各級政府經費列支績效考評辦法，結合政府行政職能，遵循“投入-運作-產出-效果”的管理邏輯建成了相應的評價體系，制定了相似的考評模板，財政廳要求各級機關每年對金額達到一定限額（如100萬元）以上的項目或眾多項目中由機關單位自行選取指定數量的項目進行績效考評。

2. 績效考評效果

績效考評對政府機關工作總結經驗，改進不足，科學決策等方面發揮了重大的作用。然而，在實際工作中，由于其考評主體側重于內部考評的特點，政府績效考評隊伍大多是政府機關內部臨時抽調，弱化了考評的獨立性；另外，抽調的考評組專業勝任能力不足，經常會發生“外行評價內行”的現象。并且，由于官本位思想及關系網等原因，會造成績效評價失真，掩蓋了真實問題。

（二）政府績效評價中存在的一些問題

1. 績效評價缺少制度保障

我國各級政府均開展了政府績效評價的實踐活動。但是，由于沒有統一的體系及標準，各省政府績效考評方法缺少可比性，會出現“鞭打快牛”的現象。

2. 缺少專業化的評價隊伍

我國尚未組建專業的政府績效評價隊伍，績效考評時多為政府主導的內部臨時多部門抽調，造成了“外行評價指導內行”的現象。

3. 外部評價主體評價作用有限

我國政府績效考評仍側重于內部考評，考評指標設計也側重上級政府對下級政府的考評，缺乏公眾參與，降低了績效評價的真實性與有效性。

4. 績效評價結果公信力不足

（1）一些考評標準設定不夠科學，權重分配不合理，達不到評價績效的目的。

如以GDP論成敗，引起的以遼寧省為代表的GDP虛報案；以財政資金支付進度論績效引起的基本建設違規列支等問題。

（2）指標評價結果不準確，與實際情況差異較大。

由于缺少外部征信機構介入，考評結果不夠準確，甚至存在較大誤差。如在評價戒毒工作效果時，確定戒斷率時沒有考慮到已解除強制隔離戒毒人員死亡及流動情況，存在戒斷率虛高問題，會出現誤導決策的問題。

（3）考評項目可自選，回避問題。

實際工作中，由于政府機關預算列支的項目較多，出于工作效率及人員調配等考慮，每年財政廳要求績效考評的項目，很多時候政府機關具有自主選擇權，會使其回避那些復雜且敏感的項目，而選擇簡單風險小的項目進行考評。報喜不報憂，弱化了績效評價的公信力。

三、影響政府績效考評的因素分析

（一）法律體系

20世紀70年代，以英美為代表的發達國家就掀起了一場在績效評估理論指導下的行政運行改革，1973年美國尼克松政府頒布了“聯邦和產力評估方案”，而時隔20年后的1993年克林頓任總統后，美國國會通過了“政府績效法”。我國體制內自上而下的政府績效考評本質上為績效導向下的目標考評。由于國家層面立法缺失及地方立法實踐剛剛起步，只是在2004年6月16日修訂通過的《國務院工作規則》規定中提出“要建立健全公共產品和服務的監管和績效評價制度”，才提出我國政府績效評價的雛形，至今沒有出臺一部正規的法律法規。

（二）政府績效評價因起步晚而缺少經驗與理論支撐

我國自2004年才引入政府績效評價理念，至2011年才步入實踐階段。研究與實踐的時間太短，實際工作中積累經驗不足。并且，由于我國具有中國特色的社會主義建設具有開創性與前瞻性，歷史缺少借鑒作用，中國建設的路得自己走，中國政府績效評價也仍需不斷的探索。

（三）尚未建立科學統一的評價指標體系

目前，政府績效考評還是以經濟績效為主，而社會績效雖宏觀上設定全面科學，但實際工作中其成果卻很難客觀公正地調查取證。而以“高”、“大”、“靚”的描述，過多的粉飾，降低了績效評價作用。

（四）客觀公正評價體系有待強化

獨立性及專業能力強的外部評價主體介入遠遠不夠，實際工作中也較難進入政府績效評價領域。并且，沒有制度保障，即使外部評價機構介入政府績效評價領域，也會因承攬業務及行政管理等因素降低了其獨立性，弱化了評價結果。

四、完善政府績效考評的對策

（一）賦予政府績效考評法律地位

隨著我國改革開放取得的巨大成就及我國法律體系的進一步完善，中國制定頒布政府績效考評法律制度的背影及條件已經成立，國家應盡快出臺符合中國國情的政府績效考評法律制度，確定其法律地位。只有立法后，政府績效考評才能有法可依，才能落地生根，統一標準發揮其應有的作用。

（二）建章立制，完善考評體系

根據我國十多年的政府績效考評理論研究及實踐探索，借鑒發達國家的經驗，應建設我國的政府績效考評制度，完善考評體系。要設定好的績效指標評價體系，做到定量指標與定性指標相結合，達到經濟績效與社會績效齊頭并進的局面，使政府績效評價在設計上合理可行，真正發揮考評的作用。如將公平、民主、服務質量以及公眾滿意度等一些定性的指標落實到位而不只是象征意義。

（三）加強領導，防止部門間推諉

政府績效評價工作由政府主導組織開展，而政府實施社會管理時，是由多個部門協同開展工作的。應根據權限劃化分明確各部門職責，將評價落實到基層乃至個人，堅決避免因責權不清而弱化考評結果的現象發生。如在考評年度資金支付進度，因大額資金下達晚而完不成支付任務時，財政部門會因項目的評審結果不及時而難已下達資金，而執行單位因資金下達晚并開展政府采購無法在規定時間列支資金，項目評審部門因建設單位報送項目不及時、資料不完備等原因推延評審結果，建設單位則會以概算批復等原因不能及時將項目送審等部門間責任推諉，最終造成了建設單位資金無法完成支付進度的現象。

（四）增加外部評價主體權重，增強評價結果的權威性

逐步加大引入外部評價主體權重，避免自導自演做數字游戲，粉飾功績，摒棄“官出數據，數據出官”的現象。首先，由省政府牽頭建立政府績效考評人力資源庫，將獨立性和專業勝任能力強的專家請進來，參加政府績效評價，保證權威性，避免績效評價時政府主導的內部臨時多部門抽調，造成了“外行評價指導內行”的現象；其次，充份引入外部專業團體（如會計師事務所），要從數據的采集、匯總、上報、公布等各環節，對這些重點統計指標的采集過程、調查方法和數據質量等進行全面復核；再次，開拓公眾參與政府績效評價的渠道，合理賦予評價權重，提高公民參與的積極性，采取問卷調查、座談、網上評議等多種方式開展政府績效評價工作，并對其結果充分批露，真正實現考評公開透明。

（五）將考評結果設定為政府業績及官員晉升的重要依據

要建立健全績效評估的責任體系，將政府績效考評的結果與政府組織的換界改選及官員的晉升與降級緊密結合起來。將政府績效考評責任落實到官員個人，并記入個人檔案，做為其升遷的重要依據。促使官員樹立正確的政績觀，徹底改變一些官員，給國家帶來重大損失，換個地方或過幾年后繼續做官的現象，將那些有不良記錄的官員列入晉升黑名單，堅決不能擔任同級職業，更不能提撥。

本文闡述了政府績效考評的現狀及存在的問題，分析了問題產生的原因。針對實際工作中績效考評的現狀及存在問題，提出了解決的思路。政府的績效考評意義重大，不但直接關乎人民的幸福生活，更影響執政常執政能力及國家的長治久安。必須充分認識到政府績效評價工作的重要性，要在法律的框架下開展工作，并不斷改進績效考評制度，完善政府績效評價體系，建立專業化的政府績效評價隊伍，將更廣泛的外部評價主體納入評價工作，保持政府績效評價的客觀與公正。讓政府績效評價充分發揮作用，使其真正成為考核政府及領導工作的重要標準。

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（作者單位：海南省仁興強制隔離戒毒所）