農村信用合作社合作金融性質異化的法律規制

【摘要】農村信用合作社是我國服務“三農”的主力軍，是傳統的農村合作金融組織。但是，我國農村信用合作社合作金融性質在實踐過程中不斷偏離預設軌道，異化問題較為突出。農村信用社異化主要表現為股權異化，經營方式異化、經營目標的異化。法律是規制農村信用社異化的基本工具。我國應完善相關法律機制，以喬正農村信用社異化現象，為三農問題破解提供有效金融支持。

【關鍵詞】農村信用社 合作金融 異化 法律規制

“三農”問題制約著我國農村經濟發展，是實現全面小康的短板，農村金融的支持是解決“三農”問題的關鍵所在。農村金融體系主要包括合作金融、商業性金融、政策性金融和其他各種形式的會。但是，能夠真正解決農村經濟發展問題的，主要還是農村合作金融。我國合作金融有正規和非正規兩種形式，農村信用合作社（下文簡稱農村信用社）是正規、傳統合作金融最典型地代表，是農村金融的主要渠道，是支持“三農”發展的主力軍。農村信用社是農村某個范圍內的農民或者農村經濟組織自愿將資金聚集起來，施行民主管理，通過資融通的方式，社員之間互利互助、利益共享、風險共擔，以改善農業生產生活條件為目標，全心全意為社員發放貸款以滿足社員的融資需求、改善農民生產生活條件而設立的經濟組織。農村信用社在農村得天獨厚的優勢是，不僅形成有效的市場融資渠道，解決農村發展投入不足，而且有效規避了融資成本高和融資風險大的問題，滿足了農民平等、便利、低成本的融資需求。但是，農村信用社在現實操作中，沒有真正體現合作金融的自愿性、互助共濟性、民主管理性、非盈利性等基本特性。1997年城市信用社改制為城市商業銀行，農村信用社也隨之商業化，即將合作金融轉變成商業金融，這是合作金融異化的典型表象。從此以后，我國合作金融消失殆盡，其特有的經濟社會功能蕩然無存，導致金融機構難以適應基層經濟社會發展、無法滿足其發展的需要。本文從農村信用合作社合作金融性質異化，如從股權的異化、經營方式的異化、目標的異化三個方面，來闡述這種異化現象，進行異化原因的法律分析，并結合存在的問題的探討農村信用合作社合作金融異化的法律規制路徑。

一、農村信用合作合作性金融性質異化的表現

農村信用合作社，屬于合作經濟組織，具有自愿結合、民主管理、權利平等、廣泛合作、按貢獻大小分配等合作原則，但在一路改革過程中，農村信用社偏離了最初預設的軌道，其合作金融性質異化非常明顯，主要體現在產權合作、經營管理、經營目標等方面。

（一）股權的異化

農村信用社的產權代表主體不明確，產權結構不清晰，是當前異化的一個突出特點。合作金融與商業金融在產權制度上有著本質性的區別，前者是以合作制為基礎，所有權歸全體社員所有，所籌資本主要來源于民間，社員出資額相同，是人的結合而不是資本的結合，社員為民間的弱勢階層的聯合；后者是將所有權以股份的形式出售給出資人，股東可以擁有不同額度的股份，股東可以為民間身份，也可以為國家身份①。如今，農村信用合作社在產權形式上表現為由原來的合作式產權轉變為股份式產權，以減少社員在撤資時削弱合作金融力量、導致合作金融組織面臨垮臺危險。因此，選擇了在原來的農村信用社基礎上組建農村商業銀行或農村合作銀行。這是農村合作金融典型異化現象。

（二）經營方式的異化

民主管理是農村信用合作社的核心內容，是社員權利的集中體現，但是在實踐中，農村信用社的民主管理原則卻漸漸褪色，合作性金融組織的經營方式采取“一人一票”制的民主管理模式，社員平等、共同參與管理；商業性金融組織的經營方式則采取集中化管理，大多是股份制或者行長負責制，以股份比例為導向的經營模式，地位的高拋低由股份的多少而決定。具體表現是：（1）當農村信用社產權從合作制向股份制或者股份合作制轉變后，經營方式則從“一人一票制”逐漸向“一股一票制”轉化，社員的表決權開始參照持股多少來決定，具有明顯的“同股同權、同股同利”商業性金融的特性，與“一人一票制”發生偏離。（2）在農村信用社經營規模逐漸擴大、系統逐漸完善的過程中，對社員管理經營農村信用社的水平不斷提高，政府官員和專業人士更多地掌握了管理經營權，打破了合作金融初期社員既是所有者又是經營者格局，所有權和經營權開始分離，使社員民主管理原則受到嚴重削弱。

（三）經營目標的異化

與商業性金融和政策性金融不同，農村信用社不以營利為目的，經營目標是集合農民社員的資金互相融通。農村信用社的目標不是營利，在資金融通和交易過程中產生部分盈余，扣除農村信用社的服務和管理開支，剩余部分按照貢獻大小返還給社員，以更好地服務社員，追求的是內部成員利益最大化，并不是追求營利最大化，是典型的非營利組織。農村信用社的社員多以獲得方便、快捷、低利率的貸款為回報，合作過程是互助互惠的。商業性金融則追求的是利潤最大化。農村信用社改制進程中，僅保留了合作之名，去除了合作金融的性質，改制成了農村合作銀行或者農村商業銀行，本質都是商業性銀行，目標是追求利潤最大化。

二、農村信用合作社合作金融性質異化原因的法律分析

我國農村信用合作社存在的內部矛盾制約了我國農村經濟社會發展，拉大了城市和農村發展的距離，主要原因有合作定位的矛盾、內部治理結構不合理、社員權利保護不力、法律責任規制缺位等等。

（一）農村信用社合作定位的矛盾

農村信用合作社的定位堅持的是“自愿入社、資金合作、互助互惠”的資金自助性組織，但在實踐中，農村信用社的“合作”性質逐漸被弱化。

1.農村信用社最初是農民自愿入股成立的，但在經濟發展的過程中，難免會受到政府的行政干預，導致部分社員非自愿加入農村信用社，背離了自愿入股的初衷。

2.農村信用社在歷史改革的浪潮中，政府發揮著很主要的作用，雖然一直強調民主管理，但很長一段時間農村信用社的民主管理卻走著“官辦”的路子。為了應對復雜多變的農村市場經濟，政府下達行政政令推廣農村信用社，并非由農民自己發起的。同時，農村信用社在經營管理的過程中，社員很少關心農村信用社的收益和存在的風險，讓社員的民主管理流于形式。

3.農村信用社是服務“三農”的主力軍。從農村信用社的信貸結構來看，近十年來，農村信用社的農業貸款比重一直低于40%，而鄉鎮企業貸款所占比重一直高于40%，這基本上可以間接說明農村信用社的貸款更多地投向了非社員。②農村信用社的服務社員的資金越來越少，商業性質越來越濃，這與合作金融是相悖的。

（二）農村信用社合作內部治理結構不合理

從理論上看，農村信用社只要按照規章制度，由堅持法人治理的基本原則，良好實現農村信用社的決策權、經營權、監督權，部分管理者的權力尋租空間就會被壓縮，就能夠真正實現民主管理。但在實踐中，隨著農村信用社由產權合作制變為股權合作制，農村信用社的合作制被打破，社員的決策權被相應的弱化。根據現行的相關法規，農村信用社在法律層面還保留著“三會”即社員代表大會、理事會、監事會，最高權力機構是社員代表大會，理事會作為常設執行機構受社員代表大會領導。社員大會擁有決策權，理事會擁有執行權，監事會行使監督權。名義上，理事會和監事會由社員代表大會選舉產生，實際上是領導指派或者按照慣例約定俗成，社員代表選舉也比較隨意。監事會由于沒有常設機構，逐漸變成擺設，并未行使監督權，在監管上出現了空白。因社員代表和監事會徒具形式，理事會決策時代表的是部分社員的利益，致使農村信用社被少數人控制，尤其是“少數人”不僅控制了決策權和管理權，還利用管理層的職位和信息優勢，對農村信用社的內部資產進行控制，完全打破了農村信用社民主管理的格局。

（三）農村信用合作社成員權利保護不力

社員權利的法律保護程度直接影響著農村信用合作社發揮作用的強弱。獲得便利的金融服務是農村信用社成員的最基本權利，也就是說社員既是投資者又是消費者，具有雙重身份，在權利義務上也享受雙重待遇。實踐中，沒有構建一個完整的社員權利體系，然而，受經濟社會發展和改革的影響，社員的權利不同程度受損。農村信用社的成員主要的權利有投票權（從“一人一票制”向“一股一票制”的轉變）、民主管理權和民主監督權、知情權、金融服務權、股息分配權、自由退社權等等，然而，對如何保護好社員的權利，相關的法律規制出現了缺位，導致社員權利保護十分不足，也是農村信用社異化的主要原因之一。如，1984年河北省人民政府頒布的《關于辦好信用社的幾項規定》第四段規定：信用社的工作人員和業務活動都必須置于群眾的監督之下。其中的“群眾”就是農村信用社的成員。但是，到底要誰來監督、怎么監督等都沒有提出具體地辦法。再如，社員代表大會不能充分體現所有社員的意志，損害的是社員的投票權。

（四）農村信用合作社合作金融性質法律責任規制缺位

農村信用社是合作經濟組織的主要形式，具有合作經濟的基本原則，具有合作社法人資格，承擔著農村合作金融促進農村經濟發展的主要任務，資金大部分來源于社員，主要服務于社員，接受社員監督、實行社員自主管理、受上級聯社調控、受政府政令干預等。但在實踐中，很難平衡合作制與股份合作制的博弈、服務于社員與擴大業務范圍到服務非社員之間的沖突、“一人一票”的民主決策與“一股一票”的集中決策之間的矛盾、不以營利為目的與追求利益最大化的矛盾、按交易額分配盈余與股金分紅之間的沖突等，這些都是法律責任規制缺位的問題。一是農村信用社的立法缺位。1951年中國銀行總行召開了第一次全國農村金融工作會議，會議要求大力發展農村信用社，頒布了《農村信用社章程準則（草案）》，1993年中國農業印發的《農村信用社股份合作制試點意見》，再到1996年《國務院關于農村金融體制改革的決定》，2003年國務院頒布了《關于深化農村信用社改革試點方案的通知》，指出按照“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當扶持、地方政府負責”的總要求來改革農村信用社。③截止目前，包括農村合作金融法在內的相關立法，都沒有，緊緊是根據條例、規章或者政府的文件來開展運營和各項改革。在農村信用合作社出現異化時，沒有法律作為后盾給予支持。二是農村信用合作社的管理體系相對完善，但運營過程中，因各項程序流于形式，缺乏有效的、及時的內部監督和外部監督，導致在運營中管理層利用行政優勢和信息優勢獲取利益，甚至代表部分社員做決策，打破代表全體社員管理經營的初衷。三是政府的監管責任缺位，由于政府沒有關門監督管理農村信用合作社具體運營和發展的部門，當農村信用社出現背離原則的傾向時，政府部門不能第一時間察覺。

三、農村信用社合作金融性質異化的法律規制路徑

（一）將農村信用社定為農村合作金融

我國在法律上對農村合作金融組織的定位是比較明確的。但在實踐中有所偏離。農村信用社具法人地位，但在經營和管理方式、經營目標、產權方面與企業法人不同，實行的是非營利的、民主化的運營。農村信用社是正規的合作金融組織，堅持合作制原則永遠不能變，應該設立立法對農村信用社的合作制確立起獨立的主體地位，

此外，還可以在不影響合作金融組織性質的情況下，適當地允許社會中其他資本進入。例如，允許商業銀行入股，但不賦予其社員資格，只能獲得股息等資本收益。考慮到我國的具體情形，可以由農業部門、人民銀行、政策性銀行、農業銀行等機構進行出資，建立若干較為集中的合作銀行；在基層可由農民、農戶以及鄉鎮企業認購股份，政府資本進一步有序退出。

（二）強化農村信用社合作內部治理結構的合作性

信用合作社內部治理結構如何體現合作性？其實只要緊扣合作金融性質，堅持民主管理、民主監督原則，合理合法行使社員的表決權、決策權、監督權，建立完善的組織治理機構，農村信用社的內部治理結構就不會偏離合作性這條主線。首先，充分發揮“三會”的職能作用。社員代表大會要由全體社員或者選舉出的部分社員組成，理事會間接履行社員代表大會的決定，接受監事會的監督；監事會要貫徹監督獨立、民主監督的原則，建立包括定期審查、社員檢舉、事后追責等職能在內的各個專門監督機構，讓每位社員的監督權利都體現在各項決策中，并及時知曉農村信用社各項工作動態，充分擁有知情權。其次，要加強外部監督的完善，尤其是強化政府監督，由政府部門負責，通過審查財務狀況、信貸記錄等方式，確保資金有效使用于農民生產生活需要；充分利用行業協會監督，組建行業組織，以專業的視角對其進行監督，能夠達到“知己知彼，百戰不殆”的效果。

（三）完善農村信用合作社成員權利保護

要更好的保護社員的權利，就要從入社、管理、退社、利益分配、金融服務等全過程進行權益的明確和法律的保護。

1.明確社員資格。社員的主體是什么？應當是符合進行農業生產、資金比較缺乏、有良好的信用狀況等要求的主體，包括農民個人、農戶（承包合同的簽訂者）、涉農企業等。在審核和認定上社員資格必須嚴格按照標準進行，審查和認定涉農企業時，要從企業的資質、規模、營業領域、資金使用等方面進行。

2.規范社員權利。社員是農村信用社的投資者和消費者，既是主體又是客體，合法享有其權利是農村信用社正常運營、實現金融服務、滿足農村經濟發展需要的有力保證。首先，必須保證社員的管理權、金融服務權、利益分配權、監督權，其中農村信用社的社員資格是其享有組織提供金融服務的前提。其次，社員享有利益分配權利，是否按貢獻大小分配，是否應該控制盈余分配的上限。農村信用社的合作金融性質，其宗旨是自我服務，投資者就是消費的主體，不是最求利益最大化，而是獲得便利的金融服務，應當避免背離這一宗旨，異化為逐利的商業性金融組織。再次，在運營上不以營利為目的，正本清源，就必須對其進行根本性的規范。假設社員沒上限地進行盈余分配，很難保證農村信用社的合作制原則不會被轉化為以追求利益最大化為目的的商業性金融，這樣就背離了合作制原則，也使合作金融非農化。因此，應當限制農村合作金融組織對盈余進行分配，確保農村信用社堅持非營利的運營準則。

（四）構建農村信用合作社異化的法律責任

農村信用社為農村經濟社會發展、農民生活提高做出了不可磨滅的貢獻。筆者認為，我們應當保留農村信用社的最本質原則，繼續讓農村信用社在農村發揮優勢、吸收農村資本、服務農村農民。要真正實現農村信用社的合作金融性質不變樣、合作金融服務不走樣，必須明確相應的法律責任，對農村信用社異化現象用法律來進行規制，這也與當前全面依法治國的時代背景相吻合。一是及時立法。研究農村合作金融相關的法律法規或者農村信用合作社相關的法律法規，改變用規章條例代替法律的現狀。二是將農村信用社的管理制度再一次進行確立，規范各項制度的嚴格執行，充分發揮“三會”的作用，尤其是監事會的監督職能，必須獨立監督和定期督查整改，優先利用內部體制來規范各項決策的落實和正常合規運營。三是明確政府監督職能，設立專門的職能部門，對農村信用社的各項事務實行外部監督，對其各項需求進行適當的幫扶，及時幫助解決運營中的各種異化問題。

參考文獻

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[3]國銀行監督委員會合作金融機構監管部.深化農村信用社改革試點工作手冊學[M].北京：中國金融出版社，第257-264頁.

作者簡介：楊肖婷（1989-），女，苗族，湖南邵陽人，法學碩士，研究方向：金融學。