如何提高管委會內控制度的建設水平

吳學興

【摘 要】在國家大力推進行政事業單位內部控制建設的同時，如何認識管委會內控建設，如何提高管委會的整體風險防范能力，加強對管委會公權力運行的制衡與約束是亟待解決的問題。本文主要就針對管委會的功能和特點就其內部控制制度建設提幾點看法。

【關鍵詞】行政事業單位；管委會；內部控制

一般來講，管委會主要承擔著一定區域內規劃建設的職能，其需要統籌的重要事項有：轄區內的整體規劃；為建設項目籌集資金；工程建設項目的招標、項目建設管理等事項進行監督、控制等。所以，加強管委內部控制制度的建設有利于降低管委會在開發建設方面面臨的各種風險。

一、建立內部控制制度是國家制度建設的需要

1.內控建設是財政部當前努力推進的重要工作之一

如同財政部對管理會計的推進一樣，行政事業單位的內部控制制度建設也是當前財政部門重抓的一樣工作。財政部在2012年推出了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），該規范于自2014年1月1日起施行；2015年財政部推出了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號），該指導意見要求到2020年行政事業單位要基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系。

但在上述兩文推出后，行政事業單位在內部控制制度建設的進度還是與上述文件要求相差甚遠，為加快行政事業單位內控制度的建設，確保指導意見的目標如期實現，財政部在2017年1月25日推出了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會2017年1號）。

2.要從依法治國的高度來看待自身單位的內控建設

建立健全單位內部控制制度建設不僅是全面推進依法治國需要，也是單位內部實現權力相互制衡，開展廉政建設的需要。上述文件所針對的實施對象都是行政事業單位。但由于管委會一般下屬國有企業較多，管委會的業務、人員與其所屬的國有企業間較難切割，其管轄區域內開發建設項目需要由其所屬國有企業為載體來具體實施，所以單就管委會層面進行內部控制制度建設顯然是不夠的，把管委會以及下屬國有公司作為一個整體來構建、推進內部控制制度的建設應該是最好的選擇。

二、管委會的業務性質及其內部控制制度建設的現狀

1.管委會的業務活動性質

具體來講，管委會一般都承擔著其管轄范圍區域內基礎設施建設、一些公益性項目的建設、工業園區建設及其配套服務、區內社會事務管理、土地出讓計劃安排等諸多功能。所以，管委會內部控制建設涉及的業務層面也是錯綜復雜的，從管委會所開展的活動看，其活動是屬于行使行政職能還是公司行為有時很難給予定位，其大多數項目的實施都是以社會效益為主的。所以管委在構建內部控制制度的體系時，需要從管委會所從事的不同活動性質分別加以研究來搭建。

2.管委會內控制度的建立情況

總體來看，管委會的內部控制制度建設能夠得到單位領導層的重視，內控制度所涉及的層面基本能涵蓋其所開展的各種業務和事項。但在對管委會業務活動的區分、梳理、分類，制度細化程度及其針對性，制度可操作性等方面存在較多的問題，其所制定的制度與當前開展廉政建設的有機契合方面還做得不夠。這就造成了內部控制制度體系結構不夠清晰，各項制度顯得散亂，制度時效性不強的局面。

內部控制制度體系不清晰，制度多、亂、煩，同樣會給制度的執行層面帶來較多的麻煩。

3.管委會內控制度的執行情況

內部控制制度在具體實施方面存在的問題就更多。制度執行不力，員工內控意識淡薄，內部控制要做到全過程、全員控制還有很長的路要走。

三、完善管委會內部控制制度建設的思路

1.內部控制制度建設的基本依據

目前，我國在內部控制建設方面，有企業內部控制基本規范和行政事業單位內部控制規范兩個體系。經對比分析，兩個體系在內部控制的目標、原則、要素方面存在一些差異，但總體來講還是有高度的相似性。在內部控制目標方面行政事業單位的內控目標單列了“有效防范舞弊和預防腐敗”這一目標，在內部控制的原則方面，企業內部控制多了一個“成本效益原則”。上述的差異，并不是說企業在防范舞弊和預防腐敗方面不重要，行政事業單位內部控制就可以不講成本效益原則。在構建內部控制制度時企業內部控制與行政事業單位內部控制兩個規范體系完全可以結合運用。

2.內部控制制度建設的層次

管委會是行政單位，各國有公司是公司制單位，下屬各國有公司有的以承擔公益性建設項目為主，有的以營利為目的需要自主開展經營性業務。所以，管委會的內控制度建設分兩個層次來構建比較妥當，管委會與承擔公益性建設項目為主的公司作為一個整體來構建內控制度建設，各經營性公司各自承擔建立內控制度建設的責任。各經營性公司在建立內控制度時，應當在管委會層面的內控框架下進行，并與相呼應相匹配。同時，要結合各自的業務特點注意對高風險領域進行重點控制。

3.從單位和業務兩個層面加強內部控制制度建設

內部控制制度建設需要在單位和業務兩個層面分別加以考慮，在單位層面，主要目的是要為單位的內部控制建設創造一個良好的環境。按照內控建設的要求，需要成立由單位主要負責人為組長的內部控制建設領導小組，有條件的要把內控控制建設與單位的信息管理系統進行融合，以提高內部控制的信息化管理水平。這一層面的主要建設內容一般包括單位的決策議事機制、崗位責任制、人力資源政策、單位文化建設、信息技術的運用等。這里，要重點提一下的是，就單位崗位責任制而言，較為常見的是把崗位責任制融入在具體的制度中，但我認為如以一些具體制度為載體來定位崗位責任制，容易造成某些重要崗位的崗位責任制的缺失，崗位責任制也顯得比較散亂。所以，還是建議按照單位的職能部門單獨制定崗位責任制較為有利。

內控制度建設的業務層面，要求做到制度的完備性以及制度在實際執行中的可操作性。在設計各項制度時需要考慮的因素有對權力運行的制約、不相容崗位與職責的分離等。在這一層面，經與財政部門行政事業單位內部控制報告編報的要求相對照，管委會的重要業務板塊一般都能與之對應，包括的業務有：預算業務管理控制、收支業務管理控制、政府采購業務管理控制、資產管理控制、建設項目管理控制、合同管理控制等。這里需要單獨重點提一下是，一般來講，收支業務管理控制包含在財務管理制度中的較多見，除非單位涉及現金收款業務較多，收款環節復雜、涉及人員多、涉及業務范圍廣的情況下才單獨制定收支業務管理控制制度。

由于內部原則要求既要做到重要性，又要做到全面性。所以在業務層面的內部控制建設中，內部控制在覆蓋內部控制報告所涉及的領域的基礎上，還需對單位的其他領域開展分析，并有針對性的制定一些制度。如單位檔案管理制度、請銷制度、計算機安全管理制度、公章管理使用制度等。

所要強調的是，管委會在業務層面有兩個重點控制領域：一是對區內建設規劃合理性、長遠性的控制。由于規劃制定并經實施后很難逆轉，它決定了一個區域的整體布局是否合理，影響著一個區域的長遠發展。二是對建設項目的控制。這也是腐敗案件的多發領域。加強對工程發包的規范性的控制以及對建設項目資金的籌集、使用、管理的控制，這對有效防止腐敗來說也是非常重要的。

四、有效執行管委會內部控制制度的對策建議

就目前內控建設而言，很多單位都有完整的內部控制制度，他們還把制度整理成冊。存在較大問題的是在具體執行層面，單位領導層凌駕于內控制度之上的現象還是普遍存在的。較多單位還只是把內部控制建設作為應付財政部門的內控報告和檢查而已。內部控制制度要得到有效的執行，還要從以下幾個方面入手：

1.要加強內審部門的作用

（1）加強內審部門的作用，首先是要提高內審部門機構的層級，加強內審人員的配備。要大力提高內審部門人員的專業技術水平。使得內審工作在機構設置、人員配備上與其需要完成的工作相匹配。

（2）內審內容的深度需要提升，內審的方式方法需要改變。不要將內審的目光只停留在翻閱財務憑證、財務報表方面，這些工作，外部審計機構基本都能勝任。相對于外部審計，內審部門最大的優勢就是對本單位的業務流程、業務活動的參與人員、單位的高風險領域比較了解。所以內審部門需要將關注重點轉移到制度的執行層面，把目光拓展到財務賬本之外去。

（3）內審部門控制在時間上應是全天候的，要做到對業務活動事前、事中和事后的控制。并要把控制重心轉移到事前和事中中去，這就需要內審人員積極參與到單位各項業務活動的發生過程中去。

2.加強外部監管部門對制度執行情況的監督檢查

內部審計相對于外部審計，有一些先天優勢，但也有某些局限性，特別是其自身與單位利益的相關性較強，要內審部門來完成其所在單位在內控執行方方面面的監督，顯然是不可能的。這樣外部審計部門、紀檢部門和財政等部門作為補充，重視對制度執行情況的檢查，可以進一步督促單位不光在制度制定上下功夫，而可以讓其在制度執行上下功夫。

3.加強宣傳，要求內控建設從自我做起

制度的執行，除了要有好的制度外，還需要單位成員從上到下，對已有制度有一個有充分的了解，對加強單位內部控制的意義有一個充分的認識。這些都需要單位對內部控制制度、加強內控的意義等方面進行廣泛的宣傳，并對不同的人群開展有針對性的培訓學習。只有有了相應的認知，制度的執行力才可能逐步得以提高。

最后需要強調的是，內部控制制度的建設是一個過程，不是某一個階段。在單位內部控制制度基本建成后，需要根據單位業務領域的變化，有關內審部門以及外部審計機關在審計過程中發現的問題，對單位內部控制的流程不斷進行優化、對新發現的內部控制制度的空白點及時完善和補充。

參考文獻：

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