促進我國養老機構發展的稅收優惠政策研究

沈志遠

摘 要：目前，家庭養老功能逐漸弱化。加快養老機構的發展，以滿足快速發展的人口老齡化帶來的養老服務需求，是我國當前乃至今后一定時期的戰略性任務之一。本文在對我國人口老齡化及養老機構稅收優惠政策分析基礎上，建議完善養老機構稅收優惠政策，以促進養老機構科學、健康發展。

關鍵詞：養老機構 人口老齡化 稅收優惠

一、研究緣起

當前，絕大部分發達國家都已進入人口老齡化社會，人口老齡化已經成為制約發達國家健康發展的癥結之一。我國雖然是發展中國家，但我國人口老齡化的趨勢不斷加快。因此，促進養老機構發展，以緩解我國人口老齡化現狀具有重要的現實意義。2013年10月23日，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》國發〔2013〕35號明確提出，“到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。養老服務產品更加豐富，市場機制不斷完善，養老服務業持續健康發展”的發展目標。2017年2月28日國務院印發《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》國發〔2017〕13號提出，“到2020年，老齡事業發展整體水平明顯提升，養老體系更加健全完善，及時應對、科學應對、綜合應對人口老齡化的社會基礎更加牢固”的發展目標。老年人口作為當前社會一個特殊群體，能否實現老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安，能否讓老年人口共同享有經濟發展和社會進步的文明成果，事關和諧社會建設進程。因此，通過機構養老，加快養老服務機構的建設，是解決人口老齡化，實現老有所養、老有所依的一項重要舉措。而當前我國養老服務機構在推動養老事業發展過程中，依然存在一些不盡人意之處。通過稅收優惠政策的扶持，以促進養老機構的發展，對于緩解我國人口老齡化所面臨的困境意義重大。

二、我國人口老齡化現狀

按照聯合國教科文組織定義，當一個國家或地區65歲及以上老年人口占總人口的比例達7%以上或60歲及以上老年人口占總人口的比例達10%以上，就表明這個國家或地區已經進入老齡化社會。第五次人口普查數據表明，我國在2000年時，60歲及以上老年人口占人口總額的比例達到了7%，這標志著我國從2000年已經進入老齡化社會。相關數據表明，我國已經成為世界上老年人口最多的國家，也是人口老齡化發展速度最快的國家之一。

（一）老年人口增速快

2016年我國60周歲及以上老年人口23086萬，約占總人口的16.7%。從2000年到2016年，60歲及以上老年人口從1.30億增長到了近2.31億，老年人口所占總人口的比重也從7%增長到了16.7%，老年人口增長速度過快，老齡化形勢日益嚴峻。由表1可見，2017年，這一數字將達到23998萬，占總人口的17.2%；到2050年，60歲及以上老年人口將達到48000萬，占總人口的34.1%，意味著每3個人中就有1個60歲及以上老年人口。按照這一指標預測及人口老齡化發展趨勢，人口老齡化比例從20%提到30%只需20多年的時間，發展非常迅速，人口老齡化問題也將更加嚴峻。

（二）老年撫養比高

由圖1可知，2005年我國60周歲及以上，65周歲及以上老年人口撫養比分別為7.61%和10.7%，2015年這一指標數據分別增長到10.5%和14.3%，表明自2005年以來我國老年撫養比增長較快。據預測，到2050年將分別達到24.41%和27.9%。老年撫養比的快速增長，表明人口老齡化進一步加劇。

（三）老年人口區域分布不均衡

我國人口老齡化程度在地域分布上不均衡，東部除了北京、廣東以外的絕大部分地區人口老齡化程度較高，老年人口數量占該地區人口總數的比重均在10%以上。老齡化比重最高的是重慶市，比重為13.25%；其次為四川和江蘇，分別為12.76%和12.25%。中西部絕大部分地區人口老齡化程度較低，老年人口占該地區總人口比重在7%-10%，其中新疆、青海、寧夏人口老齡化程度在7.5%以下。西藏的比重僅為5.17%，還未達到人口老齡化水平。

三、當前我國養老機構稅收優惠政策及其困境

（一）當前我國養老機構的稅收優惠政策

“十八大”以來，黨和政府高度重視人口老齡化問題，相繼制定了稅收減免等優惠政策以應對人口老齡化帶來的老年人口養老難題。

（二）當前我國養老機構稅收優惠政策困境

1.立法層次較低，缺乏統一導向型。我國有關養老機構的稅收優惠政策大部分以暫行條例、通知、實施意見等形式頒布實施，多數都是部門規章。目前關于養老機構最新稅收優惠政策國發〔2013〕35號、民發〔2015〕33號等也是通過部門規章形式對養老機構稅收優惠政策進行規制。也就是說，我國當前專門針對養老機構的稅收優惠政策立法層次較低，法律形式的稅收優惠政策較少，因而導致稅收優惠政策缺乏權威性和嚴肅性。另外，由于現有稅收優惠政策數量繁多，分散于不同的稅收政策文件中，缺乏系統性和協調性，在實際運用過中難以規范和統一，給稅收優惠政策的執行帶來很大困擾，無法充分保障納稅人的合法權益。

2.優惠政策用語不規范，妨礙政策有效執行。由表2可知，不同稅種針對養老機構所享有的稅收優惠主體限定并不統一，所適用的主體分別有“養老機構”“養老院”“社會福利單位”等。不僅主體不同，而且不同主體所享有的稅收優惠條件也不同，限定條件分別由“福利性”“公益性”“民辦福利性、非營利性”“養老機構自用”“老年人日常生活專用”“專門為老年人提供生活照顧”。所適用主體和限定條件不同，為養老機構享有稅收優惠政策帶來諸多不便。

3.養老機構之間稅收優惠待遇不同，政策顯失公平?，F有稅收優惠政策所適用的養老機構主要集中于非營利性、福利性養老機構，而這類養老機構往往由政府機構出資設立，為了扶持其發展，國家給予其大量的人力、物力、政策支持。而營利性養老機構往往由民間機構、個人出資成立，前期投入大，收益期限長，國家支持力度相對較小，所能享有的稅收優惠政策偏少。而不公平的稅收優惠政策，導致非營利性養老機構與營利性養老機構競爭平臺更加不平等，使得營利性養老機構的發展雪上加霜，困難重重。

4.稅收優惠方式單一，激勵效果不明顯。現有關于養老機構的稅收優惠政策絕大部分以減稅、免稅等直接優惠為主，而直接優惠政策是建立在企業盈利的基礎上，即養老機構盈利時，可享受減免稅優惠，虧損時，所謂的減免稅優惠無異于空中樓閣。養老機構由于前期投資大、獲利小，收回成本實現盈利的期限較長。因此，單一的稅收優惠政策對于養老機構的扶持作用與激勵效果不明顯。

四、促進我國養老機構發展的稅收優惠政策著力點

為了促進我國養老機構科學發展，應對現有稅收優惠政策進行梳理，逐漸改革與完善，使得稅收優惠政策真正促進養老機構的發展。

（一）提高稅收優惠立法層次

養老乃民生之根本，但現行有關養老機構的稅收優惠政策政出多門、效力不等，缺乏針對性，梳理有關養老機構的各項稅收優惠政策，制定一部完整規范的促進養老機構發展的稅收優惠政策法律尤為重要，切實提升養老機構稅收優惠政策的效力等級，增強養老機構稅收優惠政策的系統性與規范性，充分發揮稅收政策的資源配置導向功能，促進養老機構的科學、健康發展。

（二）規范稅收優惠用語表達

為了保證養老機構科學、合理地適用稅收優惠政策，在養老機構稅收優惠政策的制定過程中務必遵循法律規范嚴謹性原則，務必統一規范稅收優惠政策中的用語表達。對于享有稅收優惠政策的主體，不同稅種應當做到用語一致，應以“養老機構”替代其他主體稱謂。對于享有稅收優惠政策的主體限定條件，應以“非營利性”替代其他條件，從而增強稅收優惠政策適用的權威性和確定性。

（三）給予公平稅收優惠待遇

當前我國人口老齡化現狀不可能完全依靠非營利性養老機構解決，營利性養老機構對于緩解當前老年人口養老困境舉足輕重。因此，為鼓勵民間資本積極投資興辦營利性養老機構，應當給予營利性養老機構與非營利性養老機構同等稅收優惠待遇，為不同類型養老機構搭建平等競爭的平臺，促進營利性養老機構發展，提升其養老服務質量。

（四）直接稅收優惠與間接稅收優惠并舉

與直接稅收優惠相比，間接稅收優惠更側重于稅前優惠。養老機構在發展過程中投資大，獲利周期長，在經營初期需要更為豐富、靈活的稅收優惠。因此，應積極探索多樣化的稅收優惠方式，將稅率優惠、投資抵免、加速折舊、加計扣除、虧損彌補等間接稅收優惠與直接稅收優惠相結合，使稅收優惠政策靈活運用于養老機構經營過程中的各個階段，以增強養老機構提供養老服務的積極性。

（五）加強對養老機構投資的稅收優惠力度

為解決養老機構籌資難困境，鼓勵民間資本向養老機構進行投資，應給予向養老機構進行股權投資、債權投資的企業、個人提供減免企業所得稅、個人所得稅、增值稅等稅收優惠政策，以激發民間資本對養老機構投資的積極性，為養老機構的發展提供更多的資金支持，提升養老機構開展養老服務的質量與規模。

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（作者單位：內蒙古財經大學財政稅務學院）

責任編輯：康偉