2018年預算報告圍繞“績效”做文章

●王金秀

王金秀，中南財經政法大學財稅學院博士生導師，教育部新世紀優秀人才。自1985年以來一直從事政府預算和會計領域的教研工作，現兼任中國預算研究會學術委員、中國財稅法學研究會理事、湖北省財政學會理事、武漢市預算會計研究會副會長、武漢市審計研究會常務理事，湖北省財政廳政府采購評審專家、預算績效評價專家，武漢市人大常委會特聘預算專家。

財政部2018年預算報告緊扣黨的十九大精神，針對當前所面臨的國內外形勢；與往年預算報告相比，2018年預算與政府工作有機銜接，預算安排提供了更多相互關聯性的信息和結構性的數據，預算信息從總體上看更加全面、充分、細化、準確，圍繞全面績效管理的要求，提出當年預算資源配置和管理的方案，說明當年預算改革的重點任務。具體而言，2018年預算報告呈現出如下顯著的特點。

一、錢事結合，政府工作、政策導向與預算對應，便于績效管理

現在兩個方面，一是預算報告的基本架構、內容和關注重點與政府工作報告具有高度的匹配性，二者相互呼應；二是預算報告與有關行業和領域的發展目標和改革著力點及其要求充分銜接。將財政支出規模、結構變化以及支持方式與國家社會經濟政策、產業政策、部門改革、不同領域發展重點和改革要求有機銜接，便于人們更加清晰地了解政府工作政策與預算安排的對應關系，體現了從傳統的 “投入式預算”轉變為將預算與政府工作和政策效果相互聯系的 “產出或績效預算”，有利于全面提高預算績效管理。

2018年預算報告呈現的一個非常突出的特點是加強了與政府工作有機結合，預算與政府工作整體部署及其相關領域工作安排和改革重心的相匹配，政策目標與績效結果有效銜接。體

二、兼顧效率與公平，供需協調，以創新推動經濟提質增效均衡發展

當前，我國經濟正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，為了適應我國決勝全面建成小康社會，經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段的需要，針對我國發展不平衡不充分的矛盾，2018年預算報告兼顧效率與公平，以供給側結構性改革為主線，推進“三去一降一補”，壓減無效供給，堅持創新引領發展，實施創新驅動發展戰略，深入開展大眾創業、萬眾創新，著力激發社會創造力，整體創新能力和效率顯著提高，增加有效供給，培育經濟發展新動能，做大做強新興產業集群，實施大數據發展行動，加強新一代人工智能研發應用，在醫療、養老、教育、文化、體育等多領域推進“互聯網+”，充分滿足人們的有效消費需求，大力促進經濟社會的發展；同時，提高財政支出的公共性、普惠性，更多向創新驅動、“三農”、民生等領域傾斜，加大精準脫貧力度，今年再減少農村貧困人口1000萬以上，完成易地扶貧搬遷280萬人。另一方面，推進區域協調發展戰略，逐步縮小城鄉區域發展差距，中央對地方一般性轉移支付增長10.9%，增強地方特別是中西部地區財力，提高新型城鎮化質量；與此同時，大力防治污染，體現共享、綠色環保發展的要求。積極擴大消費和促進有效投資。順應居民需求新變化擴大消費，著眼調結構增加投資，形成供給結構優化和總需求適度擴大的良性循環。

三、減稅降費，促進實體經濟轉型升級，提高微觀經濟績效

過去5年，世界各國經濟形勢嚴峻，我國財政收支矛盾較大，為了“放水養魚”、增強經濟發展的后勁，率先大幅減稅降費，分步驟全面推開營改增，結束了66年的營業稅征收歷史，累計減稅超過2萬億元，加上采取小微企業稅收優惠、清理各種收費等措施，共減輕市場主體負擔3萬多億元，這為近兩年我國經濟氣溫回暖提供了有力的政策支持。今年，美國立法通過了特朗普總統提出的大幅減稅方案，在世界范圍內開啟了的一場激烈的稅收戰爭。根據國內外發展形勢，2018年預算報告決定繼續減稅降費提高企業績效，全年再為企業和個人減稅8000多億元，為市場主體減輕非稅負擔3000多億元，同時，針對2017年地方政府性基金增長過快、增長率高達37.3%的情況，2018年降低社會非稅負擔，預算年度地方政府性基金增長率為4.6%。現代經濟是政府和市場互補的混合經濟，大幅降低企業和社會負擔，讓企業輕裝上陣、聚力發展，提高社會民眾的消費能力，有利于促進實體經濟轉型升級，著力激發市場活力和社會創造力，大力提高微觀經濟主體或市場主體——企業的績效，為政府培育財源，促進現代混合經濟的協調、互補性發展。

四、減赤增支，規范債務管理防控風險，改善宏觀經濟績效

自2008年國際金融危機以來，為了應對我國經濟下行的壓力,我國將“穩健的財政政策”轉變為“積極的財政政策”，政府相機抉擇安排預算年度的財政赤字和政府債務，2012-2017年，我國目標財政赤字率分別為 1.5%、2.1%、2.1%、2.3%、3%、3%；財政赤字率不斷走高，盡管如此，為了防范風險，目標赤字率控制一直在3%的國際警戒線以內，低于同期主要發達國家的赤字率①；我國財政赤字規模2014-2017年分別為1.2萬億、1.62萬億、2.18萬億、2.38萬億元，積極財政政策促使我國經濟長期向好的基本面不斷鞏固和發展；與此同時，世界經濟有望繼續復蘇，但不穩定不確定因素很多，主要經濟體政策調整及其外溢效應帶來變數，國際稅收競爭和保護主義加劇，地緣政治風險上升的國際形勢下，我國發展面臨的機遇和挑戰并存，需要防范化解重大風險、促進經濟社會持續健康發展。2018年將繼續保持積極財政政策取向不變，調低赤字率防控地方債風險，基于我國經濟穩中向好的態勢，今年調低赤字率擬按2.6%安排，比去年預算低0.4個百分點；財政赤字2.38萬億元，與去年持平，赤字規模不變，加強地方債管理防控風險，健全規范的地方政府舉債融資機制，今年安排地方專項債券1.35萬億元，比去年增加5500億元，優先支持在建項目平穩建設，合理擴大專項債券使用范圍。規范地方債管理，嚴禁各類違法違規舉債、擔保等行為。今年全國財政支出21萬億元，支出規模在去年基礎上進一步加大，防范化解地方政府債務風險，進一步鞏固我國經濟企穩向好的態勢，推動經濟平穩增長和質量效益提高互促共進，改善宏觀經濟穩定和發展的績效。

五、有保有壓惠民生，優化支出強管理，確立人民為本的績效觀

當前財政狀況出現好轉，政府依然需要聚力增效，財政支出有保有壓，保壓結合，2018年預算報告體現了以人為本、以人民為中心的思想，降低低效和無效支出，增加有效支出，優化財政支出結構，盤活沉淀資金，保障基本民生和重點項目的資金需要，繼續要求政府節支惠民，加強和改善民生、為民生雪中送炭，例如，提高基本醫保和大病保險保障水平，居民基本醫保人均財政補助標準再增加40元，大力推進精準脫貧，促使基本公共服務均等化。雖然財政狀況好轉，各級政府仍要執守簡樸、力戒浮華，嚴控政府一般性支出和樓堂館所建設支出，把寶貴的資金更多用于惠及民生的支出，為經濟社會發展增添后勁。另一方面，加強預算管理，清理重點支出與財政收支掛鉤事項，改進轉移支付制度，完善“四本賬本”預算體系，健全政府會計準則體系，推行政府財務報告編制試點，推進預算支出標準的科學化，規范預算行為，全面、全方位、全過程開展預算績效管理，同時，進一步推進稅制改革和稅收立法，完善財政管理體制，加強財政監督。

六、堅持市場化原則，創新財政支持方式，提高財政支出政策的績效

我國改革開放以來，隨著市場化經濟體制改革的深化，十八屆三中全會確立市場對資源配置起決定性作用，這不僅要求理清政府和市場的邊界，防止政府缺位、越位，還要求突破傳統的偏重“數量型投入”忽視“效果”的支持方式，在新時代創新財政管理辦法，注重財政“四兩撥千斤”的杠桿作用，將財政政策、社會政策、投融資政策、產業政策等融為一體，統籌協調，充分發揮財政資金對社會資金的引導作用，以便緩解財政壓力、降低財政風險，提高財政支出的績效。為了理順政府和市場關系，2018年預算報告堅持市場化原則，在諸多方面展示了財政支持方式的創新，并將財政支出管理方式和對應的支持領域有效結合，提高了針對性，例如：在財政支持制造升級方面，注意發揮財政資金的引導作用，綜合運用財政專項資金、政府投資基金等方式支持“中國制造2025”重點領域；改進農業補貼制度，設立國家融資擔保基金，支持優質創新型企業上市融資；建立小微企業融資擔保機制，將創業投資、天使投資稅收優惠政策試點范圍擴大到全國；通過財政支持方式的一系列創新實現政府的政策意圖，提高財政支出績效。

七、拓展預算范圍，堅持法治化原則，以規范管理為基礎改進預算績效

2018年預算報告還拓展了預算范圍，將財政專戶管理、財政庫底余額目標管理制度、規范推進PPP，加強資本金管理，財政專項資金管理的不同模式以及審計問題整改等新增內容納入預算管理范圍，預算民主化監督從人大擴大到政協，說明了財政部對人大代表建議和政協委員提案的辦理答復情況，指出財政部對預算民主化監督的回應、溝通和服務的改善意圖。

2018年預算報告堅持法治化原則，要求嚴格執行《預算法》，促進依法行政和黨風廉政建設，不僅僅推進稅收立法工作，要求堅持依法征稅，還推進非稅收入法治化建設工作，通過預算法治化進一步嚴肅財經紀律，強化預算約束力，規范預算活動和預算行為，預算規范是預算績效的前提，也是預算績效的基本內容和要求。

在上述特點的支撐之下，依據先期財政預算改革的進展，以2017年預算執行情況為基礎，由此確立了2018年的財政收支的規模和結構，并說明執行和實施年度預算安排的應對舉措，提出當年深化財稅體制改革的著力點，主要任務包括：推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，抓緊制定收入劃分改革方案，完善轉移支付制度；健全地方稅體系，穩妥推進房地產稅立法；改革個人所得稅；全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全有效。■

注釋：

①1991年《歐洲聯盟條約》的規定，自1994年起，歐盟各成員國的赤字率不能超過3%，負債率不能超過60%。主要發達國家的赤字率經常突破3%，如2014年美國的赤字率為4.1%，英國為5.7%，法國為4%，日本為8.8%。美國在2009年財政赤字曾達到創紀錄地接近10%。