全面提升對外開放水平的意義、問題和建議

[摘要] 改革開放以來，我國對外開放水平大幅提高，為我國自身和全球經濟穩定包容可持續增長做出了巨大的貢獻。同時，我國仍然面臨參與國際分工層次偏低、開放潛力有待進一步挖掘等問題。全面提升我國對外開放水平，應以“一帶一路 ”為重點，加強機制建設和規則構建功能，搶占新型全球價值鏈高位，擴大貿易和投資自由化，依托自貿試驗區等接軌國際通行規則，提升沿海和內陸沿邊開放水平。

[關鍵詞] 對外開放 問題 建議

[中圖分類號] F120；F74 [文獻標示碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）02-0007-06

[作者簡介] 葉輔靖（1965 — ），湖北十堰人，曾任中國駐歐盟使團正司級經濟參贊，現任國家發展和改革委員會對外經濟研究所所長，研究員，經濟學博士，研究方向：宏觀經濟、對外經濟。

習近平總書記在中共十九大報告中明確指出，“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大”，“中國堅持對外開放的基本國策，堅持打開國門搞建設”。全面提升對外開放水平是建設現代化經濟體系的重要抓手，對于實現“兩個一百年”奮斗目標具有重要意義。

一、全面提高對外開放水平是適應

引領國際國內經濟發展新變局的必然要求

改革開放后近40年我國所處的國際環境正在發生轉折性變化。國內經濟發展進入新常態，呈現經濟增速換檔、結構調整陣痛、新舊動能轉換、矛盾風險高發等特征。全面提升對外開放水平，對于適應引領國內經濟發展新變局，具有十分重要的戰略意義。

（一）世界經濟仍處深度調整階段，全面提升對外開放水平是培育競爭新優勢、更好開拓國際空間的必然要求

國際金融危機爆發以來，世界經濟從危機前近6%的中高速增長轉向衰退、蕭條和曲折復蘇。未來5～10年，人口加速老齡化，通用技術創新難有新突破以及發達經濟體宏觀政策空間大幅收窄，將繼續抑制消費、投資和供給，加之經濟全球化面臨新的結構性挑戰，國際貿易仍將疲軟，世界經濟將繼續深度調整，不確定因素仍然較多。

歷史經驗表明，世界經濟深度調整期往往是保護主義抬頭期、資源爭奪激烈期和國際摩擦上升期。我國外需從危機前的快速擴大轉向持續疲軟，發達經濟體鼓勵制造業回流使得我國利用外資和引進技術面臨越來越多障礙。在這樣的形勢下，只有通過形成全面開放新格局，加快培育技術、品牌、質量、服務等競爭新優勢，加快改善國內營商環境，加快通過自身開放推動國外對等開放，才能有效對沖國際環境趨緊的不利影響，為商品、資本、技術等“引進來”和“走出去”開拓更大市場空間。

（二）經濟全球化陷入低潮，全面提升對外開放水平是我國推動經濟全球化、更好參與全球經濟治理的必然要求

國際金融危機以來，保護主義日益抬頭。國際貨幣基金組織2016年報告顯示，2012年以來全球貿易保護主義措施持續增加，2015年達到高點。2012～2015年受貿易歧視措施影響的產品出口增速較2003～2007年大幅下降。同時，世界經濟持續疲弱，分“蛋糕”的競爭更加激烈，高速增長期掩蓋的國家之間、階層之間收入分配矛盾凸顯出來，使得反全球化和保護主義呈抬頭之勢。

我國是經濟全球化的參與者、受益者和貢獻者。經濟全球化陷入低潮，既給我國利用國際市場和資源帶來巨大挑戰，也給我國更加積極主動地參與全球經濟治理帶來重大機遇。抓住機遇、應對挑戰的關鍵是全面提升對外開放水平，對內通過復制推廣自貿試驗區和開放型經濟新體制綜合試點經驗，建設自由貿易港，擴大市場開放、改善營商環境，推動貿易投資自由化；對外通過“一帶一路”建設和自貿區戰略促進區域經濟一體化，以自身改革開放推動經濟全球化朝著更加健康的方向發展。

（三）我國經濟發展進入新常態，全面提升對外開放水平是為經濟發展增添新活力的必然要求

新常態的一個突出特征是，保持經濟持續穩定增長的舊動力難以為繼，但新動力尚不能完全接續。從舊動力看，國際經濟環境深刻調整，通過制造業擴大出口和招商引資拉動經濟增長的空間大幅收窄；國內供給面深刻變化，通過傳統產業投資和增加要素投入驅動經濟增長的空間大幅收窄；人民群眾對優質生態的需求空前提升，通過犧牲環境換取經濟增長的空間大幅收窄。從新動力看，新產業、新產品、新業態、新模式等經濟新動能積聚培育，但不足以抵消傳統動能下滑的影響，拓展增長新空間十分必要也十分緊迫。

與改革開放后我國前幾輪經濟周期波動不同，當前的經濟增速換檔既有總量性、周期性因素，但更關鍵的是結構性因素，根源在于供給結構未能及時適應需求結構的變化。在這樣的形勢下，通過形成全面開放新格局，更好地利用兩個市場、兩種資源推進供給側結構性改革，就顯得尤為重要和迫切。一方面，通過擴大市場準入實現高水平“引進來”，提高現代服務業和先進制造業發展水平，增加有效的中高端供給；另一方面，通過主動開放實現大規模“走出去”，推動富余產能轉移，助力過剩產能化解，減少無效的低端供給，加快推動要素結構和產業結構調整，為經濟發展增添新動力。

（四）改革進入攻堅期和深水區，全面提升對外開放水平是更好發揮開放對改革牽引和倒逼作用的必然要求

從歷史經驗看，通過開放牽引和倒逼改革，不失為一條有效路徑。比如，我國加入WTO談判的過程中，為適應WTO規則的需要，對國內涉及貨物貿易、服務貿易、投資、知識產權等的法律法規進行了系統性清理，極大推進了貿易投資便利化，成為以開放促改革的典型例子。在當前改革進入攻堅期和深水區，需要啃硬骨頭、需要涉險灘的關鍵時期，更需要發揮開放促改革的作用。比如，通過擴大服務業開放，倒逼國內服務業管理體制改革；通過高標準自貿區談判，倒逼國內貿易投資規則加快與國際接軌；通過推動企業“走出去”參與國際市場競爭，倒逼完善現代企業制度等。總體看，全面提升對外開放水平，更好發揮開放型經濟領域改革在整體改革中的排頭兵作用，是全面深化改革的必然要求，也是改革順利爬坡過坎的必然邏輯。

二、與發達國家相比，

我國對外開放水平仍然存在不小差距

（一）參與國際分工的層次仍然偏低

改革開放40年來，我國已經深度融入國際分工體系，商品出口額多年位居世界首位，出口商品結構也持續優化，高新技術出口額占比穩居30%左右，也培育了華為、三一重工等全球知名品牌。但整體上看，我國出口商品技術水平相對落后、品牌價值偏低、關鍵零部件嚴重依賴進口的現狀并未根本改變，整體仍然處于全球價值鏈的中低端環節，參與國際分工的層次顯著低于歐美發達國家。目前，學術界主要以單位出口所創造的國內增加值這一指標衡量一國參與國際分工的層次。據OECD測算，當前美國、日本和德國出口1美元商品所創造的國內增加值，分別高達0.85、0.853和0.744美元，而我國僅為0.68美元，和發達經濟體仍有明顯差距。

（二）貨物貿易自由化水平整體上仍低于發達經濟體

加入WTO以來，我國一直致力于推動貨物貿易自由化，目前貨物貿易自由化水平在新興市場國家中處于領先水平，在農產品等敏感領域開放水平甚至超過部分發達國家。按照世界經濟論壇全球經濟競爭力報告公布的數據，當前我國的整體關稅水平為11.6%①，明顯低于印度的12.9%、巴西的12.1%。然而，美國、英國的整體關稅水平分別僅為1.6%和1.1%，遠遠低于我國。從具體商品種類看，我國不但對精密儀器、高端裝備等競爭力較弱的商品設置一定的關稅稅率，也對服裝、家電、五金、玩具等我國在制造環節競爭力已經較強的產品設置較高的最惠國稅率。如我國服裝、鞋帽的最惠國稅率基本在10%以上，部分產品甚至超過20%；家電的最惠國稅率在15%以上。由于這類產品我國整體處于巨額順差，因此世界各國，甚至很多發展中國家客觀上有著希望我國降低這類產品的關稅水平，推動實現貿易平衡的訴求。

除關稅外，我國在通關、質檢等貿易便利化領域也有較大的改善空間。雖然近年來我國一直積極推進“單一窗口”等貿易便利化措施，對外貿易的通關便利化程度大幅度提升，但和國際先進水平相比仍有一定差距，這種差距在進口便利化方面表現得更為明顯。世界銀行2017年全球營商環境報告的數據表明，我國的平均出口通關時間為25.9小時，已經優于美國的27小時；但我國的平均進口通關時間為92.3小時，遠高于美國的54小時。

（三）服務貿易和投資自由化水平和發達經濟體存在較大差距

在《中華人民共和國外國投資法》（征求意見稿）以及相關配套文件出臺之后，我國已經基本形成了負面清單加準入前國民待遇的外資管理新框架，服務貿易和投資自由化②水平持續提高。然而，和發達經濟體相比，我國在投資自由化方面仍然存在較大差距。

一是對外資企業的股比限制等準入限制措施，仍然較發達國家嚴重。在制造業領域，歐美發達國家基本上已經全面取消了針對外資企業的特別管理措施。如美國僅在核能、礦產這兩個制造業領域，制定在一定的股比限制或董事會成員國籍要求。而我國當前的特別管理措施中，除禁止部分礦產、核能等領域外資進入外，還明確規定汽車、飛機、船舶等制造業領域對外資有股比要求（汽車中方控股比例不低于50%，船舶必須中方控股），其數量仍然較發達國家為多。目前在中歐、中美雙邊投資協定談判中，外方均對我國在汽車、船舶等領域的特別管理措施提出了不同意見，希望能夠進一步放寬。而在服務業領域，我國在加油站、醫療、教育、市場調查、文化、電信、農產品批發市場等領域或者不允許外資進入，或者必須成立合資企業，甚至要求中方必須控股。而美國、英國等絕大多數發達經濟體在醫療、教育、文化等領域均基本上不要求股比限制。在證券、保險等領域，我國長期以來對外資控股態度謹慎，但在2017年對相關政策予以調整，將在未來3～5年之后全面允許外資獨資企業進入我國。

二是大多數服務業對外資企業的經營業務范圍有諸多顯性或隱性的限制。一方面，相關法律法規對于外資的業務范圍相較內資企業存在明顯差異。如在證券領域，雖然我國已經放寬了外資投資證券業的股比限制，但現行法律體系仍然規定合資證券企業只能從事人民幣普通股、外資股和政府債券、公司債券的承銷與保薦，外資股的經紀，政府債券、公司債券的經紀和自營這幾項，其經營范圍明顯較內資證券機構為窄。在銀行領域，我國雖然允許設立外資獨資銀行和合資銀行，但要求外資獨資銀行的股東必須為商業銀行，且設立了明確的總資產規模門檻，而美國等發達國家則并無這類明確規定。再如，在電信領域，我國雖然允許外資企業以非控股形式進入增值電信和基礎電信領域，但對于外資電信企業能夠從事的具體業務，則基于《電信業務分類目錄》、《外商投資電信企業管理規定》以及中國電信業對WTO的承諾減讓表實施業務準入許可。目前，由于大數據、云計算等新型電信服務形式未能歸入承諾減讓表，實際上外資企業均無法從事相關業務。另一方面，雖然相關法律法規中，內資企業和外資企業的準入是“一套標準”，但由于內外資企業自身條件存在明顯差異，客觀上形成了事實上的非國民待遇。如在教育培訓行業，內外資在設立職業教育機構上的資質要求并無明顯差異，但在實際工作中，外資在上海設立職業教育機構需要市教育部門發放業務準入許可，而內資企業只需要各區縣發放業務準入許可，外資企業獲得許可的難度明顯高于內資企業。再如，我國曾要求所有進入新能源汽車領域的企業均要設立研發中心，這一政策本身并不存在歧視性，但外資企業則認為由于外資企業只能以合資方式進入我國，這實際上是強制要求外資企業設立合資研發中心以轉讓技術，因此認為這屬于典型的非國民待遇。

（四）部分國內現行管理體制未能和國際通行規則有效銜接

當前，全球經貿規則的協調已經由關稅等“邊境”領域，逐漸轉向知識產權政策、環境政策、投資政策、產業政策等“邊境后”領域。從美韓FTA、日本—歐盟FTA和剛剛生效的CPTPP的談判內容看，“邊境后”政策的內容均超過了“邊境”政策。我國近年來大幅度推進國內規則和國際先進規則接軌，如加強知識產權保護、禁止企業以破壞環境為代價擴大出口、大力推進投資管理體制改革等，成績十分顯著。但由于多方面的原因，仍有相當一部分國內的管理體制和國際通行規則未能有效接軌，形成了事實上的非國民待遇。如在醫療領域，雖然我國允許設立中外合資醫院，但衛生部門對于醫院評級和醫生職級晉升的管理體制未能和國際規則有效兼容，導致中外合資醫院在評級、參與醫保、醫生晉級等方面和傳統三甲醫院的待遇存在很大差別。再如，我國雖然已經對于大多數外資項目建設實施了備案制管理，但由于在我國現行體制下，項目正式開工必需預先取得環境安全許可、消防安全許可等多項前置許可，而大多數發達經濟體將這些許可置于事中事后環節，這種制度差異導致外資企業仍然認為現行的備案制管理“名不副實”。又如，在知識產權保護方面，我國法律體系對被侵權人遭受的實際損失的衡量范圍要遠小于歐美發達國家，且并未實施可能導致巨額罰金的懲罰性賠償制度，導致我國知識產權侵權所可能付出的代價遠較歐美發達國家為低，不利于保護知識產權。最后，當前很多地方政府已經進入“選資”階段，對內外資企業的投資項目設立利潤率、研發強度、技術水平等門檻，有的甚至以地方法令形式出臺。這種“選資”的理念是正確的，但應該通過修改土地競價相關法規的方式進行，如果對某個地區的外資準入設立了公開的行業限制和技術要求，則有被認為是“非國民待遇”的風險，也不符合公平市場準入的精神。

（五）開放區域結構不夠協調

內陸沿邊開放雖然取得顯著成績，但與沿海相比仍是開放的洼地和短板。特別是我國西部地區擁有全國72%的國土面積、27%的人口、20%的經濟總量，而對外貿易、利用外資和對外投資占全國的比重都不到8%，且近年來占比甚至呈現下降態勢。從下表中可以看出，2011～2014年間，東部地區利用外資規模占比整體呈現明顯下降趨勢。然而，雖然東部地區在2016年出現了較為明顯的增速下滑，但仍維持3.23%的正增長，說明東部地區良好的營商環境、雄厚的產業基礎仍對外資具有較強吸引力。而2015年之后，中西部利用外資規模走勢明顯弱于東部地區，甚至出現明顯下滑態勢。特別在2016年，中部地區利用外資增速僅為-32.05%，嚴重拖累了我國2016年整體利用外資的增長。這說明當初中西部地區利用外資的高速增長，是在較低基數背景下加快承接東部地區產業轉移的結果，在營商環境、產業基礎等方面并未完全形成吸引外資的核心競爭力，中西部地區擴大開放尚未在真正意義上徹底破題。此外，我們對外部世界的認知和了解需要進一步加強。

三、全面提升我國對外開放水平的政策建議

（一）以“一帶一路”為重點，加強機制建設和規則構建功能

“一帶一路”是新時代全面提升對外開放水平的重點，也是我國構建面向發達經濟體和發展中國家兩個開放體系、更加積極主動對發展中國家開放的主要抓手。近4年來，“一帶一路”建設已經取得顯著成就。下一步，應推動“一帶一路”體制機制建設，增強“一帶一路”規則構建功能，提高“一帶一路”合作機制化規范化水平。一是立足國際合作高峰論壇，建立“一帶一路”常態化組織機制。二是基于現有多雙邊合作協議，打造“一帶一路”戰略規劃協同機制。三是鞏固FTA既有成果，構建“一帶一路”經貿投資規則。四是整合融資平臺，健全“一帶一路”融資機制。五是著眼長遠合作與發展，強化“一帶一路”安全保障機制。

（二）把握新技術革命重大機遇，搶占新型全球價值鏈高位

一國在國際分工中的地位是其要素稟賦和核心競爭力的真實反映。為全面實現我國向全球價值鏈的中高端躍升，一是應堅持實施建設創新型強國的重大戰略部署，全面提升我國在先進技術、高素質人才等高端要素的稟賦，為我國提升在國際分工中的地位奠定基礎；二是應大力發展咨詢、廣告、品牌、市場推廣、知識產權交易等能夠有效提升企業品牌價值的服務業，大力加強知識產權保護，為企業向品牌營造這一高附加值環節延伸創造良好環境；三是應積極把握新技術革命的機遇，大力發展跨國研發合作、工業互聯網平臺合作、個人定制型跨境電子商務等新型國際分工方式，以在新型分工中占據先發優勢，搶占制高點。

（三）以推動和主要貿易伙伴雙向開放為抓手，加快推進商品貿易自由化

雖然我國在全球價值鏈中尚未達到中高端位置，但在大多數商品，特別是一般消費品的加工制造環節，我國的競爭力已經居于世界首位，在這類商品實施相對較高的關稅稅率對我國相關產業的保護作用并不強，甚至對我國企業在競爭中進一步提升生產技術和產品質量可能帶來消極影響。我國完全可以以FTA談判為抓手，逐步擴大服裝、鞋帽、家電、五金、化工等領域的商品貿易自由化。但在具體的合作中，既應突出雙向開放的原則，將這些領域的商品貿易自由化作為FTA談判的重要籌碼，更要避免被相關行業的部分企業所“綁架”，導致相關領域商品開放面臨巨大阻力。

（四）分步驟分階段擴大服務貿易和投資自由化

服務貿易和投資領域對外資的限制原因較為復雜，既有出于國家安全的合理考慮，也有部門利益的桎梏，還有傳統管理思維的固化。建議分三個階段逐步推動服務貿易和投資自由化：短期內，對于汽車、船舶、航天裝備等制造業盡快實現內外資的全面國民待遇，在服務業領域除已經擴大開放的銀行、證券等行業外，允許醫療、加油站等行業全面實現內外資國民待遇。在中期內，盡可能減少各個業務部門對內外資企業的業務經營許可，代之以事中事后監管，對于必須保留業務經營許可的部門應明確許可的具體條件。在長期內，建立內外資一視同仁，能夠有效維護信息、文化、教育等領域國家安全的監管體制，在此基礎上對教育、文化、通信等領域實現內外資一視同仁。

（五）依托自貿試驗區等重要平臺，建設性推動和國際通行規則接軌的國內規則體系

必須看到，當前的國際通行規則仍然以歐美發達國家為主導，客觀上存在維護發達國家利益的因素，不能完全照搬；但其中相當一部分規則符合全球化的大趨勢，能夠有效提高市場運行效率，維護市場公平，應當以自貿試驗區為主要平臺，加快推進試點，積極接軌。建議一是借鑒美國、日本、臺灣地區等的經驗，減少項目建設在安全、環保等領域的前置許可，代以嚴厲的事中事后監管。二是在知識產權保護、環境保護等我國和發達國家立場較為接近的領域，全面推進規則接軌。三是在醫療、教育、建筑設計、工業設計等專業服務領域，加強和國際通行規則的互認。四是在我國具有優勢的跨境電子商務、移動支付等新型業務領域，爭取將國內規則上升為國際通行規則。

（六）以自由貿易港為主要抓手提升沿海開放水平，探索內陸沿邊開放的有效模式和路徑

探索建設高標準自由貿易港是引進高端生產要素、創新對外經濟合作模式的重要舉措。建設自由貿易港，應基于各地不同的優勢制定不同的推進策略，不能千篇一律。具體而言，應在以下幾個層面對自由貿易港進行探索：一是實行更高水平的“一線放開、二線管住”政策，在自由港內探索形成一線無條件準入、區內免征免審、精準事中事后監管為代表的新型貨物貿易模式，大幅度推進貿易便利化。二是探索在自由貿易港內大幅度減少汽車、飛機制造以及醫療、教育、金融等服務業的外商直接投資準入限制，在時機成熟時全面實現內外資的完全國民待遇和公平競爭。三是在自由貿易港內大幅度放寬非居民的生活限制和從業資格限制，實現非居民和居民在求職上的平等待遇，并對非居民進入自由港實施免簽證管理。四是探索在部分自由貿易港內在咨詢、廣告、會計、工業設計等高端商業服務方面實施多套規則并行和互認制度，即同時實行國內規則和歐美發達國家通行規則。五是允許部分自由貿易港內設立只與其他境外金融機構發生金融交易，而不與我國境內金融機構發生金融交易的離岸金融機構，大力發展境外居民存款、境外居民貸款、境外居民衍生品交易等離岸金融業務。六是借鑒香港、新加坡等地經驗，探索對部分自由貿易港實施有利于發展總部經濟的特殊稅收制度，比如將企業所得稅稅率降低至10%或更低。

內陸沿邊地區，特別是西部地區應作為未來擴大開放的重點。然而，內陸沿邊地區的整體開放水平仍然落后于沿海地區，發展條件和沿海地區也存在明顯差異，不能照搬沿海開放模式。具體而言，一是在貿易便利化、投資便利化、構建和國際通行規則接軌的營商環境等領域，應對接最高標準的上海、深圳等地區，爭取實現“后發優勢”。二是在具體的對外合作業務領域，要重點發揮自身比較優勢，找出獨特的開放模式，如依托陸路通道、江海聯運通道建設開放合作走廊，或依托優勢產業開展對外合作，等等。三是要注重對外開放的區域布局，如沿邊省份應合理處理好邊境地區和區域性對外合作樞紐之間的聯動關系。

[參考文獻]

[1] 習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[Z].北京：中國共產黨第十九次全國代表大會報告. 2017.

[2] 習近平.習近平談治國理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[3] 汪洋.推動形成全面開放新格局[N]. 人民日報，2017-11-10.

[4] 中國歐盟商會. European Business in China Position Paper 2017/2018[EB]. http：//www.europeanchamber.com.cn/en/home，2017.

[5] 中國美國商會.2017 American Business in China White Paper[EB]. https：//www.amchamchina.org/，2017.

[6] 美國貿易代表署.2017 National Trade Estimate Report[EB]. https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications/2017，2017.

[7]中國證監會.中國證券監督管理委員會2016年報[EB]. http：//www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhjs/zjhnb/，2017-10-31.

[8]中國銀監會.中國銀行業監督管理委員會2016年報[EB]. http：//www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docViewPage/110007.html，2017-07-25.

[9] 葉輔靖.金融開放與國家金融安全[R].北京：北京大學中國與世界研究中心研究報告，2006（03）.

[10] 楊長湧，李大偉.贏得全球營商環境新優勢[N].經濟日報，2017-08-25.

[11] 李大偉.怎么看我國成為資本凈輸出國[N].人民日報，2015-02-26.

[12] 楊長湧.構建開放型經濟新體制，打造高水平開放新格局[J].中國財政，2016（01）.