民族自治地方行政管理體制改革完善研究

毛國華

摘 要：民族自治地方特殊的行政環境，決定了民族自治地方行政管理的特殊性，民族自治地方政府雖然在推行民族自治地方發展方面成績顯著，但是在市場經濟快速發展的今天，卻也遭遇了許多體制上的困難。本文就民族自治地方行政體制方面需要改革和完善方面進行分析研究，力圖從中找出原因和解決的途徑，實現政府管理的科學性和有效性。

關鍵詞： 民族自治地方；行政管理；改革完善

民族區域自治制度是調整我國民族關系解決民族問題的一項基本政治制度。目前，我國有155個民族自治地方，其中有自治區5個，自治州30個，自治縣（旗）120個。民族區域自治地方總面積占國土面積的64%，人口占全國總人口的14%，森林面積占全國的56.3%，草原面積占75%。在中國的政府體系中，民族自治地方政府既有一般的政府的共性，又有其自身的特殊性，在政治、經濟、環境等方面的特殊性，決定著民族自治地方與民族自治地方在行政管理方面存在著差異，所以研究民族自治地方政府的行政管理體制，對于完善和加強民族區域自治制度，豐富和發展民族理論，落實民族自治政策，努力實現政府管理體制的科學化和有效性，都有著十分重要的現實意義。

一、民族自治地方行政管理環境特殊性

行政環境是行政管理主體賴以存在的基礎，是行政目標設定、行政組織結構形態和運行方式選擇、行政資源的汲取與調配的重要限定和約束條件。

首先，民族自治地方政治環境的特殊性。政治環境，主要是指作用于行政系統的國內外政治因素。我國許多民族自治地方地處邊疆，地域廣袤，且大多分布于高寒、荒漠、山地、草原等自然條件相對惡劣的地區。由于客觀條件限制，民族地區文盲比例遠高于全國其他地區，而各項教育指標均普遍偏低。此外在許多地區還存在著性別失衡，城市化水平低，農牧業生產人口比例高，青壯年人口多，就業壓力大等諸多問題。近年來，國內外敵對勢力利用民族宗教問題，干涉我國的民族問題，制造事端，極大的破壞了民族團結和民族關系的健康發展。民族分裂活動主要表現為：1、利用我國經濟社會發展中存在的問題，鼓吹西方社會的種種優勢，借此制造各種障礙來阻止我國在國際社會中的活動。2、利用跨界民族的地域、文化的特殊性，宗教信仰的一致性以及民族意識的統一性來尋找認同感，進行分裂活動。3、打出“人權”旗號，利用民族宗教問題進行滲透，極力宣揚西方的價值觀念，培育民族分裂勢力，挑戰民族關系。中國有陸地邊界線2萬多公里，分布著135個縣、旗、市、市轄區，其中107個是民族自治地方，邊境線總人口約2000多萬，其中近半數是少數民族。在中國55個少數民族中，有30多個民族與境外同一民族相鄰而居。近年來，隨著中國快速崛起，國際反華勢力企圖利用所謂中國的民族問題，牽制分裂中國，而“藏獨”、“疆獨”活動十分猖獗。因此，維護邊疆各地區社會穩定與國家安全，也是民族地方各級政府一項重要而緊迫的職責。

第二，民族自治地方經濟環境的特殊性。改革開放以來，我國民族自治地方的經濟社會發展取得了顯著成績，但是由于自然地理條件、基礎薄弱、思想觀念落后等原因，與東部發達地區的差距成進一步拉大趨勢，地區間發展不均衡，不協調的問題日益突出。一是經濟總量差距懸殊，據統2007年西部地區GDP為47454.34億元，占全國GDP的19.24%，東部地區GDP為162060.09億元，占全國GDP的65.71%，二者相差46.47%。二是人均GDP差距較大，1999年西部地區人均GDP與東部的差距為5909元，與全國的差距為2428元，到2007年與東部和全國的差距分別擴大為21248元和5031元。三是工業化水平低，西部地區工業增加值占全國的比重由1999年的14.7%增加到2007年的16.85%，上升了2.15個百分點。同期東部地區工業增加值占全國的比重則由59.1%上升到71.14%，增加了12.04個百分點，所占比重是西部的4倍多，四是城鄉居民人均收入差距繼續擴大，1999年西部地區城鎮居民人均可支配收入為全國平均水平的90.6%，是東部地區平均水平的71.87%，到2007年這兩個數字分別下降為81.56%和68.18%。同期，西部地區農村居民人均純收入占全國的75.1%下降到72.56%，由占東部地區的54.5%下降到45.71%。五是貧困狀況較嚴重，我國592個國家級貧困縣有538個在少數民族地區和西部地區，一些地區貧困問題仍然非常嚴重。一些少數民族地區仍處于整體貧困狀態。如布朗族、拉祜族、佤族、傈僳族貧困面都在70%以上，獨龍族貧困面高達90%以上。因此，民族區域自治地方政府發展經濟，改善民生的任務十分艱巨。

第三，民族自治地方文化環境的特殊性。文化既是一種社會現象，是人們長期創造形成的產物，又是一種歷史觀念，是社會歷史的積淀物。文化環境，主要是指作用于行政系統的科學技術、文化教育、思想意識形態、宗教道德、社會心理等。各少數民族主要聚居區在社會環境和文化傳統方面存在著較大差異。例如，藏族、維族聚居區，幾乎全民信教，西藏有藏傳佛教各類活動場所1700多處，新疆有清真寺2.43萬座，宗教氣氛濃郁，宗教生活對社會治理有著直接的影響力。在西南部分少數民族聚居區，部落家族，宗親勢力的社會影響力很大。傳統的治理模式也對現實治理結構會產生較大影響，如西藏實行的政教合一的封建農奴制度，西南地區實行的土司制度，內蒙古部分地區實行盟旗制度，這些歷史上的治理模式，為后來民族地區社會治理都產生了或大或小的影響。胡錦濤在《中央民族工作會議上的講話》中說到：“對各民族，在歷史發展形成的傳統、語言、文化、風俗習慣、心理認同等方面的差異，我們要充分尊重和理解，不能忽視它們的存在，也不能用強制的方式加以改變。”

二、我國民族自治地方行政管理體制存在的主要問題

民族自治地方政府雖然在推動自治地方發展做了努力，取得顯著成效，但是在開展行政管理活動時，卻也遭遇了許多體制上的困難。

第一、行政管理活動的法制基礎不夠完善。行政管理活動需要有法制基礎，否則就失去約束或方向。民族自治地方行政管理既要對一般地方行政管理所面對的問題，又要行使自治權，因此它事實上既需要一般行政管理的法制基礎，有需要區域自治法基礎。但現實狀況卻是，一些民族自治地方政府對自治權的行使不足，而更多的是像一般地方政府一樣處理所面對各種類的社會問題。這種情況的出現，一方面是因為行政管理的技術性特征使然，但另一方面的原因是我國的民族區域自治法律體系還不夠完備，民族自治地方政府自治權的行使缺乏必要的法制基礎。《民族區域自治法》的條文大多都是一些抽象的原則性規定，而在民族自治地方，處于最高級別的五大自治區都沒有出臺《自治條例》，即具體指導本地方自治權行使的主要規則，一些自治州、自治縣雖然制定了《自治條例》，但可操作性不強，對指導自治權的行使不具有多少實際意義。例如對民族鄉的法律地位需要進一步明晰。民族鄉是為了滿足散居少數民族治理本民族、本區域事務要求而設立的一級政府建制，它也享有范圍較廣泛的自治權力，但是，民族鄉卻沒有被納入到《民族區域自治法》中，指導1000多個民族鄉工作的法規，僅僅是國務院出臺的《民族鄉工作條例》，這樣使得民族鄉運行中的存在許多不確定性，很多具體工作由于面臨法律、制度上的限制而難以展開。

第二，一些民族區域自治地方行政轄區過大，管理成本居高不下，在中國五個自治區中有3個面積超過100萬平方公里。如內蒙古地跨東北、華北和西北地區。內蒙西部地區的阿拉善盟地域17萬平方公里，人口才20萬人，又如新疆巴音郭楞蒙古族自治州，面積達47萬平方公里，相當于一個中型的國家地域。這種廣闊的轄區，使得自治區的行政成本居高不下，且在管理技術上也增加了許多難題。為這樣大的區域范圍提供均等化的公共服務，不但成本高昂，而且效益非常低。

第三，自治州、自治縣（旗）城市化進程遭遇困境。隨著中國經濟社會的迅速發展，城市化步伐越來越快，全國大多是地方區域行署先后撤地改市，不少縣級政府也撤縣改市，城市化發展為當地經濟騰飛增加了強勁動力。但是，一些發展較快已具備改市條件的自治州，自治縣卻在城市化進行中遭遇法律瓶頸的制約。因為憲法和民族區域自治法規定，民族區域自治地方政府只有自治區、自治州、自治縣（旗）三級，沒有關于自治地方改市的相關規定，失去了不少發展的最佳時機。

第四，全國行政體制改革后地方權力擴張導致自治權的特殊性淡化。自治區域自治制度是在計劃經濟時代制定的制度體系，其中最核心的內容是自治權，特別是經濟類自治權。這種自治權在民族自治地方建立之初，有著成功范例，如在民主改革中內蒙古等地實行的“穩、寬、長”政策。（即步子更穩些，政策更寬些，時間更長些），取得了良好的經濟社會效果。1984年頒布的《民族區域自治法》關于自治機關自治權規定有27條，包括自治立法、人才管理、經濟建設、財政安排、教育、文化、科技和民族語言文字等多方面的自治權。但是改革開放以來，由于中央不斷向地方放權，使得原來許多只有民族自治地方專享的權利，也逐漸被一般地方所享有，民族自治地方特殊性色彩逐漸淡化，2001年修改《民族區域自治法》，根據建立社會主義市場經濟體制的新形勢，對自治權的規定修改較多，為加快少數民族和民族地區的經濟社會發展，修正了必要特殊政策。但是與當前市場經濟體制發展步伐相比，與中國整體行政管理體制變革的進程相比，仍需適時調整，以探索新形勢下自治權行使更加科學有效的方法。

第五，民族自治地方傳統政治習慣和宗教文化對行政管理的影響。由于民族自治地方少數民族在舊中國深受封建傳統之害，懼怕、仇恨、反感封建中央集權政府向少數民族聚聚地方派出的官府，久而久之就形成了少數民族遇到問題和困難不愿與官府打交道，而更樂于接受民族習慣法的約束和少數民族傳統行政管理的政治習慣，遇到問題往往采用本民族的長老進行解決。這種國家制度外解決辦法有時可能奏效，但有時會與現實的行政管理制度相悖，達不到解決問題的目的，影響了民族自治地方行政管理工作的正常有序開展。我國少數民族大多是信仰宗教。宗教在少數民族傳統文化中占有特殊地位，有些宗教活動在民族自治地方已經民俗化，成為少數民族的一種精神支柱。這樣政治與宗教緊密聯系，權力集中于宗教上層，宗教的道德標準、法規支配著全民族及全社會。這樣傳統的少數民族宗教文化必將對我國民族自治地方政府的行政管理產生一定影響。

三、改革完善我國民族自治地方行政管理體制思路

解決我國民族自治地方行政管理中所面臨的問題，是民族自治地方建設社會主義和諧社會，實現民族自治地方經濟社會發展的需要，本文擬提出以下幾條思路，僅供參考。

（一）轉變政府職能，改革干部人事制度

轉變政府職能，一要合理調整政府部門之間的職責權限和管理方式。明確職責權限，下放權力，把一些具體事務下放給企事業和其他社會組織。二是縮小管理的領域和范圍，實行有限管理，無限服務，承擔起有限責任，努力克服行政管理的越位，缺位和錯位，以提高行政效率和服務水平。三要明確政府職能，對政府各職能部門在行政管理事務中所要承擔的具體職能以及相應行政后果做出明確規定。四是簡化無法實現政府職能的機構，減少行政成本，以消除當前民族自治地方行政管理機構臃腫，辦事拖拉，互相扯皮的弊端，保障各職能部門高效行使民族事務管理職能，充分科學有效的保障民族自治地方少數民族的利益。五要提高少數民族干部隊的整體素質，要從國家整體利益出發，從各民族平等、團結、和諧、共同發展的愿望出發。六要協調好不同少數民族領導干部之間的關系。由于各民族風俗習慣和歷史文化的不同，少數民族領導干部在對待問題時有可能會出現不同的看法。在處理問題時，要不偏不倚，秉公辦理。

（二）民族自治地方行政制度的改革與完善，必須以發展生產力為前提

民族自治地區居住大量少數民族，他們新舊制度的轉變是建立在其社會的舊質向新質的歷史性飛躍的基礎上的。而這一切變化與發展都是以生產力的發展為前提的。正如江澤民在十四大報告中指出：“不在這方面取得實質性進展，改革難以深化，社會主義市場經濟難以建立。”而，目前民族自治行政管理體制不完善的根本原因之一就在于生產力滯后于生產關系的發展程度。這種生產力低下于生產關系，經濟基礎與上層建筑存在反差，不僅是民族自治地方生產力長期發展緩慢原因，也反映了低下生產力所構建的經濟基礎難以支撐包括行政管理制度在內的社會主義上層建筑。首先，自治機構應從民族自治地區出發，把握民族自治地區的自然優勢和資源優勢，選擇適合自己實際狀況的發展模式。其次，要大力發展民族自己地區的教育事業，解決教育落后，各種專業人才缺乏的問題。要通過扶持民族教育的發展來培育人才、吸引人才、保證經濟可持續發展和少數民族群眾生活水平的提高以及行政管理的正常實施。

（三）要處理好少數民族宗教信仰問題

宗教問題時我國一直比較重視的問題。處理好宗教問題對民族團結和社會穩定有著重要意義。胡錦濤指出：“新世紀新階段的民族工作必須把各民族共同的團結奮斗，共同繁榮發展作為主題。”從政府職能角度看，民族自治地方政府除了履行一般的公共管理和公共服務職能之外，還要直接面對少數民族群眾，直接應對具有高敏感的民族宗教事務的社會治理主體。因此要貫徹執行黨和國家的民族宗教政策，保障民族平等，促進民族團結，而行政體制改革是經濟體制改革深入發展和政治體制改革實際啟動的共同要求。如果民族自治地區的行政管理體制改革能同經濟體制和政治體制改革通過協調達到動態平衡，那么就可以形成不同類別體制改革之間的相互支撐力，實現民族自治地區的整體改革。此外，民族自治地方行政管理體制本身也是由諸多要求組成的有機整體，這就要求其在改革時必須著眼全局和整體，追求整體效果和綜合效益，因此，民族自治地方行政管理體制改革要堅持綜合改革的原則，即包括經濟體制、政治體制、科學化體制、教育體制、行政管理體制等各方面的配套改革，而當前民族自治地方行政管理體制改革重點應放在深化機構改革，轉變政府職能上。通過行政改革，應當使民族自治地方行政管理機構的各個層次，各個部門形成互相協調，配合默契，運轉高效，符合需要的統一整體。同時，要使民族自治地方行政管理體制改革朝著實現科學化、法制化和現代化的目標進行，克服行政管理過程中存在的隨意性和長官意志。在觀念上，民族自治地方各行政人員要解放思想，樹立超前意識，發揚跨越精神，努力在管理思想、管理設備、管理手段、管理人員等方面都實現現代化，創造更高更好的行政效能。

（四）民族自治地方行政管理制度的完善與發展，必須堅持“兩個文明一起抓”

民族自治地方行政機關在抓經濟建設同時，也要抓精神文明。民族自治地方的行政機構，其基本職能就是帶領各族人民群眾去改造世界，促進民族地區經濟社會的繁榮與發展。改造世界包括兩個方面的內容：改造客觀世界和改造主觀世界。從民族地區的歷史實踐看，少數民族地區社會主義思想觀念的確立經歷了一個曲折發展過程。在其社會形態實現歷史跳躍之初，隨同先進的生產關系，社會制度一道涌入少數民族社會的社會主義新思想，以其巨大的能動力沖擊著少數民族地區的傳統文化氛圍，給民族文化注入了新的生機與活力，同時也為新的行政管理制度的建立提供了思想基礎。但是，由于新的思想缺乏強大的經濟基礎為依托，小生產、原始生產難以容納新思想的豐富內涵，傳統觀念所形成的壁壘使新的觀念的滲透有相當的難度，加之長期以來指導思想上的偏差，使社會主義思想對少數民族傳統舊觀念的沖擊顯得后勁不足。這樣必須大力發展教育事業，提高全民族的文化素質，要制定特殊的人才治理、開發政策，使少數民族地區能夠參與激烈的市場競爭，在精神文明建設中具有開拓精神，樹立開放意識，效率意識，系統意識，信息意識。四是民族自治地區各級行政領導任何決策都必須建于現代化與民族化有機統一之上，建立于堅持民族化基礎上的現代化，使之在發展現代化過程中豐富和完善民族化，防范和化解民族矛盾，嚴厲打擊民族分裂活動，構建和諧的民族關系，管理宗教事務，保障宗教信仰自由，限制非法宗教活動，維護國家統一和邊疆地區的長治久安，是民族區域自治政府的首要職責。實行宗教信仰自由政策，任何國家機關、社會團體和個人不得強制少數民族群眾信仰或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的少數民族和不信仰宗教的少數民族群眾。要正確貫徹黨和國家的民族宗教政策，團結宗教界人士和廣大信教群眾，保證少數民族群眾開展正常的宗教活動。要小心謹慎的處理好宗教問題，經常檢查政府各部門執行黨和國家各項宗教政策情況，發現問題及時妥善解決。要關心宗教界上層人士，支持和幫助他們建立和管理好宗教組織，充分發揮他們在信教群眾中的影響和作用。

總之，民族自治地方行政管理是我國行政管理的重要組成部分，要改革和完善我國民族自治地方行政管理體制，是一項長期、艱巨的工作，民族自治政府要提高認識，銳意進取，從各個方面入手進行改革創新，為民族自治地方的進步和發展創造良好的前提和條件，為完善民族自治地方政府各項政策，強國富民而努力奮斗。

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