試論公務員養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的法律保證

覃輝

摘 要 我國公務員現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度既不適應市場經(jīng)濟條件下的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，也不適應整個養(yǎng)老保險制度改革的發(fā)展，存在很大問題。本文主要提出了公務員養(yǎng)老保險立法體系和基本內(nèi)容來確保公務員養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 公務員 養(yǎng)老保險 可持續(xù)發(fā)展 法律保證

中圖分類號：F406文獻標識碼：A

養(yǎng)老保險既是一項社會經(jīng)濟制度，同時也是一項法律制度，建立健全養(yǎng)老保險法律制度是社會養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展的重要目標和基本保證。一方面，養(yǎng)老保險法律制度的健全與否是衡量一個國家社會養(yǎng)老保障體系是否完善的重要標志。另一方面，立法先行是國際社會保障制度發(fā)展的一條基本經(jīng)驗。已經(jīng)建立了比較完善的社會養(yǎng)老保險制度的世界各國，其社會養(yǎng)老保險的基本特征是由國家立法實行強制的社會互濟，政府和社會組織依據(jù)立法實施養(yǎng)老保險的各個項目。

1我國公務員養(yǎng)老保險存在的問題

我國養(yǎng)老保險體系是上個世紀 90 年代建立的，經(jīng)過十幾年發(fā)展、改革和完善，形成了目前三元制度（城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度、機關(guān)和事業(yè)單位工作人員社會養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度）并存、發(fā)展程度各異的格局。

具體而言，我國現(xiàn)行公務員養(yǎng)老保險制度存在的主要問題是：（1）國家單位保障。養(yǎng)老保險費用由國家財政全權(quán)負責（改制為企業(yè)的除外），離退休費用已超越部分地方財政承受能力，國家財政包袱越來越重，不利于機關(guān)公務員與事業(yè)單位和企業(yè)之間人員的有序流動，阻礙公務員人事制度改革的進一步深化;（2）社會化程度低。養(yǎng)老保險保障程度與單位待遇高度重合，單位和職工缺乏自我保障意識，養(yǎng)老保險資金沒有真正建立社會保險基金制度，社會保障和調(diào)劑功能沒有得到發(fā)揮;（3）替代率高。公務員養(yǎng)老保險待遇與城市其他勞動者養(yǎng)老保險待遇之間的差距較大，影響社會公平，特別是機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度二元并存，已引發(fā)各種潛在的社會矛盾。（4）制度法律化程度低。公務員養(yǎng)老保險制度改革政策法規(guī)不配套，改革辦法不統(tǒng)一，導致各地發(fā)展不平衡。

2現(xiàn)有問題造成嚴重后果——影響可持續(xù)發(fā)展

現(xiàn)行公務員退休養(yǎng)老保障制度，對于穩(wěn)定公務員隊伍，保障公務員離退休人員的生活發(fā)揮著重要的作用，相對于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度而言，具有很大的“制度吸引力”，改革具有一定的阻力。但是，隨著比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和各項改革的逐步深化，這種養(yǎng)老保障模式的深層次問題也必然顯現(xiàn)出來。

第一，與城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險制度無法銜接。1991 年以來，城鎮(zhèn)企業(yè)進行了養(yǎng)老保險制度改革并逐步擴大了覆蓋范圍，建立了職工個人養(yǎng)老保險帳戶，而公務員養(yǎng)老保障制度沒有同步進行改革，導致兩種養(yǎng)老保險制度無法實現(xiàn)銜接。這樣一來，從機關(guān)單位流動到企業(yè)的人員在待遇上出現(xiàn)了總體上的不平衡和某種程度的下降，同時從企業(yè)流動到機關(guān)單位的人員養(yǎng)老保障形成雙重管理問題，阻礙了人才和勞動力在機關(guān)和企業(yè)之間的正常流動，使人力資源得不到合理配置。特別需要強調(diào)的是，人力資源的有序流動和合理配置是社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，養(yǎng)老保險制度的無法銜接，必然制約經(jīng)濟體制改革的深化。

第二，財務上的不可持續(xù)問題突出。隨著人口老齡化，退休人員的比例越來越大。加之公務員個人離退休金占原工資的比例較高，退休人員自 85%至 95%不等，而離休人員退休金甚至超過原工資數(shù)額，退休金在國家財政撥款比重也越來越大。隨著退休人員的逐步增加，財政和一部分單位不堪重負。據(jù)統(tǒng)計，機關(guān)單位退休費用總額 1990 年為 59.5 億元，到 2002 年達 1187.6 億元，增加近 20 倍，年均遞增 25%，明顯高于工資 18%的增長速度。由于機關(guān)單位退休費用負擔越來越重，財政和單位已不堪重負，在一些困難地區(qū)和單位已發(fā)生了拖欠退休金的現(xiàn)象，甚至一些單位養(yǎng)老保險制度改革試點地區(qū)甚至也出現(xiàn)了養(yǎng)老金“空帳”問題。

3公務員養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的法律保證

3.1公務員養(yǎng)老保險立法體系

機關(guān)單位養(yǎng)老保險制度的立法體系，主要涉及兩個問題：一是《養(yǎng)老保險法》（或社會保險法）與機關(guān)單位管理方面法律法規(guī)的關(guān)系;二是有沒有必要建立單獨的公務員養(yǎng)老保險的問題。我們認為，由于現(xiàn)階段社會保險制度尚不完備，社會保險立法還處于初創(chuàng)時期，要制定綜合性的社會保險法或社會養(yǎng)老保險法作為基本法，再在此基礎上制定若干部社會養(yǎng)老保險法，顯然存在極大困難。但是，綜合性的社會養(yǎng)老保險法，對中國公務員養(yǎng)老保險法制建設而言十分重要，有助于克服目前中國養(yǎng)老保險立法層次低，隨意性強和過于分散的弊端，應是中國養(yǎng)老保險法制建設必須達到的目標之一。

基于上述分析，我們認為，公務員養(yǎng)老保險體系在縱向結(jié)構(gòu)上應由憲法、社會保險基本法、養(yǎng)老保險基本法和公務員養(yǎng)老保險單項法規(guī)構(gòu)成;在橫向機構(gòu)上應包括全部的公務員養(yǎng)老保險法律規(guī)范及相關(guān)的配套法規(guī)。其中，養(yǎng)老保險基本法是核心法律。公務員法要進一步明確公務員養(yǎng)老保險的基本原則，養(yǎng)老保險基本法應具體明確規(guī)定公務員養(yǎng)老保險法的具體內(nèi)容（與企業(yè)基本養(yǎng)老保險不同）：保障對象和覆蓋范圍、基金、待遇、管理和監(jiān)督、相關(guān)的法律責任等。以上只是公務員養(yǎng)老保險立法體系的基本架構(gòu)，另外，還應制定一系列相關(guān)法規(guī)與之配套，如養(yǎng)老保險基金管理法等。只有這樣，才能構(gòu)建一個綜合的公務員的國家化和社會化相結(jié)合的養(yǎng)老保險法制系統(tǒng)。

3.2公務員養(yǎng)老保險基本內(nèi)容構(gòu)想

3.2.1關(guān)于公務員養(yǎng)老保險基金運行的法律規(guī)范問題

養(yǎng)老保險基金是根據(jù)法律法規(guī)建立的養(yǎng)老保險事業(yè)的專項資金，其籌集和保值增值和管理涉及國家、單位和社會成員等社會養(yǎng)老保險主體權(quán)利和義務的平衡，是國家養(yǎng)老保險制度能否順利實施和正常發(fā)揮作用的關(guān)鍵。因此，在養(yǎng)老保險基本法中必須建立一套完善的養(yǎng)老保險基金法律制度，其核心內(nèi)容是資金籌集的法律模式和資金運營的法律模式。為此，一方面，要確立符合中國國情的公務員養(yǎng)老保險的基金籌集法律模式，通過法律的強制手段確保社會養(yǎng)老保險稅費及時足額征繳。要在技術(shù)上正確處理養(yǎng)老保險基本法和現(xiàn)行《社會保險費征繳暫行條例》的關(guān)系。另一方面，要建立和完善公務員養(yǎng)老保險基金運營的法律機制。本文認為，從長遠看，應該通過養(yǎng)老保險基本法建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險事業(yè)經(jīng)費的基金化和專業(yè)化管理隊伍和安全有效的基金投資制度，規(guī)范養(yǎng)老保險基金保值增值的方式和途徑，通過法律的強制性來杜絕社會養(yǎng)老保險基金運營的隨意性。

3.2.2關(guān)于法定退休年齡問題

與公務員養(yǎng)老保險制度改革關(guān)系最密切的就是公務員人事退休制度，它主要包括退休條件以及男女基本養(yǎng)老保險金待遇平等問題，其中，爭議主要集中在公務員退休年齡條件，即公務員是否可以推遲退休甚至取消強制性退休。退休年齡是享受基本養(yǎng)老保險的首要資格條件。一般做法，享受基本養(yǎng)老保險待遇的年齡應與退休年齡一致。世界上大多數(shù)國家的法定退休年齡為 60～65 歲（美國目前的法定退休年齡是 67 歲，而歐盟國家一般為 65 歲），規(guī)定雇員在達到退休年齡以后，方可領(lǐng)取退休金。并且大多數(shù)國家規(guī)定男女從業(yè)人員享受基本養(yǎng)老保險的年齡相同。20世紀 80 年代以來，許多國家基于平均壽命的延長，特別是發(fā)達國家日趨嚴重的老齡化，普遍提高退休年齡。中國的退休年齡明顯偏低，有必要進行調(diào)整。中國現(xiàn)行退休年齡的規(guī)定（男 60 歲，女干部 55 歲，女工 50 歲）是建國初期確定的，而當時我國平均人口壽命是 42 歲。退休年齡應根據(jù)預期平均壽命增長而延長，國際上普遍延長退休年齡從而使工作時間大大高于養(yǎng)老時間，而中國目前的工作時間與養(yǎng)老時間之比越來越小，大量職工“未老先退”，導致退休隊伍年輕化。因此，中國應提高法定退休年齡。從老齡化的角度看。50 年代出生的人口將在 2010 年至 2020 年加入退休人員的行列，而那時恰好是勞動力增長和相應的繳費來源急劇下降的時期。在 2025 年，65 歲和 65 歲以上的人口將達 12%，僅比美國、加拿大和其他發(fā)達國家少一點。中國有像發(fā)達國家一樣的老年人口，但卻遠遠沒有發(fā)達國家的經(jīng)濟實力。因此，面對規(guī)模之大，速度之快的老齡化問題，養(yǎng)老保險的直接對策只能是提高退休年齡。

3.2.3關(guān)于政府責任的界定問題

在養(yǎng)老保險基本法中的政府責任問題包括兩個方面，即行政管理責任問題和財政責任問題。國家作為公權(quán)者，為勞動者提供和組織基本生活保障，履行必要的監(jiān)管職責，是其義不容辭的一項責任。中國現(xiàn)行《憲法》第 45 條和《勞動法》第 70 條都明確規(guī)定了國家對勞動者的社會保險責任和義務。因此，養(yǎng)老保險基本法中應明確規(guī)定相應的國家行政管理責任的條款;國家的財政責任又包括兩個部分，即舊體制的遺留責任和新制度中的責任。國家作為國有財產(chǎn)的所有者，在計劃經(jīng)濟體制下直接介入生活生產(chǎn)過程及企業(yè)的經(jīng)營活動，將企業(yè)盈利通過各種途徑收歸財政，沒有將養(yǎng)老保險基金獨立出來單獨積累，因而造成了所謂的養(yǎng)老保險基金歷史欠賬和個人賬戶空帳運行的問題。對此，在養(yǎng)老保險基本法中應明確國家在基本養(yǎng)老保險中應負的相應責任，通過有效途徑將部分國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保險基金，解決個人（包括公務員）養(yǎng)老保險賬戶空帳運行問題。當然，這一規(guī)定應當具有相對的時間性限制，當中國養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)賬成本全部彌補之后，國家的財政責任主要體現(xiàn)在對養(yǎng)老保險制度的相關(guān)稅收優(yōu)惠的制度安排中，應當說這種制度安排才具有長期性和穩(wěn)定性。

3.2.4關(guān)于公務員養(yǎng)老保險制度的司法保護問題

行政執(zhí)法和司法保護是社會養(yǎng)老保險基本法的重要內(nèi)容，是確保養(yǎng)老保險法律制度正常運行具有強制性的法律措施。在中國目前人們養(yǎng)老保險法制觀念不強，各種拒繳、欠繳、擠占、挪用社會養(yǎng)老保險基金等現(xiàn)象嚴重存在的情況下，加強社會保險的行政執(zhí)法和司法保護顯得尤為重要。因此，必須通過立法嚴格規(guī)定養(yǎng)老保險的法律責任，以保證基本養(yǎng)老保險制度的順利實施。特別是要在養(yǎng)老保險法中明確規(guī)定責任追求訴訟程序。對于拒絕履行繳納社會養(yǎng)老保險稅費的法定義務人，相關(guān)社會保險管理機構(gòu)和社會成員有權(quán)提請行政執(zhí)行機關(guān)對其進行處理，或直接提起訴訟;社會養(yǎng)老保險受益人對社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)及其工作人員玩忽職守等非法行為使其遭受損害時，有權(quán)提請行政裁決或司法裁決，追究責任人的行政責任、民事責任直至刑事責任。

總之，公務員養(yǎng)老保險制度的建立和運行是一項巨大的社會系統(tǒng)工程，包括繳費體系的運作、支付體系的運作、監(jiān)督體系的運作、資金保值增值的運作等等，所有這些都必須以法律的強制性為基本保證手段。公務員養(yǎng)老保險法通過對權(quán)利和義務的配置，使公務員養(yǎng)老保險關(guān)系主體的權(quán)利和責任明晰化、法制化，從而有利于公務員養(yǎng)老保險制度的有效運行。

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