英國地方自治的現代衍化

李軍紅

摘 要：英國地方自治現代處于政府績效管理實踐階段，目的是為地方民眾提供優質高效的服務，經歷了以經濟效率為目標、以服務質量為目標和全面績效管理三個階段。現代的英國地方自治，是在早期地方自治中權利本位傳統、理性經驗文化的基礎上，沿著本國歷史發展軌跡衍化而來，且歷經千年仍生機勃勃，擁有強大的生命力。

關鍵詞：績效管理；權利本位；理性經驗

英國是一個典型的單一制國家，也是地方自治經驗最悠久最豐富的國家。這使得英國既與聯邦制國家的中央集權不足而地方權力過大不同，也與單一制國家中央集權過大而地方權力不足相異。所以，英國有著深厚的地方自治傳統以及平衡的中央與地方關系，享有“地方自治之家”的美譽。本文試研究其地方自治的現代衍化，探尋其時代內涵及發展邏輯。

19世紀以前，英國就形成了一套法治+民治的地方治理制度和深入人心的權利本位原則。①雖然這套地方治理制度早已被時代淘汰，但是權利本位觀念、法治與民治的思想一直延續至今，使地方自治保持活力。在近代，通過《1835年市政法案》、《1888年地方政府條例》、《1894年地方政府條例》等頒布，英國建立了完備的三級地方政府體制，形成了統一的地方行政區劃和地方自治管理體系，實現了專業化與民主化的地方治理，完成了地方民眾由地方治理的客體到主體和被服務者的轉變，使權利本位觀念深入人心、深入貫徹。這一時期被沃爾曼評價為“地方自治黃金時代”。②深厚的地方自治傳統為英國現代地方自治奠定了良好的基礎。

一、 英國地方自治的現代衍化過程

20世紀70年代以來，隨著福利國家的建立與經濟危機的爆發，英國經濟發展緩慢、失業比率日益提高，民眾對政府的腐敗及低效極為不滿。為了解決上述問題，英國通過把私營部門的管理理念及方法、計算機處理技術、網絡技術與對數學模型的應用引入到政府部門，開始探索建立政府績效管理制度。英國地方自治從此踏上了為地方民眾提供高效優質服務的征程。英國政府績效管理實踐可以分為三個階段：以經濟效率為目標階段，以服務質量為目標階段和全面績效管理階段。

第一階段為1979到1985年，英國政府績效管理以解決財政、信用危機，提高經濟、效率為目標進行改革，在此階段分別采取了雷納評審、部長管理信息系統和財物管理新方案。③首先，拉開英國政府績效管理序幕的是雷納評審。1979年，雷納內閣辦公廳一經撒切爾首相的任命就立即設立了效率小組，展開了雷納評審。雷納評審對政府部門某些方面的工作展開了全面細致的調研和評估活動，終止了不合時宜的工作任務與無效率的工作程序、方法，其作用是大大提高了政府部門工作效率，節省了政府部門的運營成本，并且使各政府樹立起績效與成本意識。1980年，環境部建立了部長管理信息系統。這是一種被譽為“管理萬靈丹”的結合績效評估、目標管理和信息處理三位于一體的現代管理系統，提高了公共部門績效評估的科學性與可操作性。相比雷納評審，部長管理信息系統將關注的重點轉移到政策執行的過程中，更加看重執行過程與結果對政策的反饋作用，及時有效的信息使部長能夠對整個部門進行準確的宏觀調控。此后該系統在中央政府部門和地方政府部門中被大力推廣，產生了深遠的影響。1982年5月財政部頒布財務管理新方案，它是在對部長管理信息系統的整合與強化后得到的。績效評估是其中的主要部分，提倡各個部門采用績效示標和測量手段，更加看重責任、人權與財權之間的統一。通過這一階段，各政府部門樹立了“績效意識”，通過成本控制提高了效率水平。

第二階段為1986年到1999年，英國政府績效管理以提高行政質量和公共服務為目標進行改革，此階段分別采取下一步行動方案、公民憲章運動和競爭求質量運動。④伊布斯擔任首相后，為改進政府管理進行了一次全面深入的評審活動，于1988年提交《改進政府管理：下一步行動方案》的報告，其中設立執行機構的建議最為重要。該方案針對政府組織與層級結構，意在將決策機構與執行機構分離，體現了從“規則為本到結果為本”的重大轉變。由于政府公共服務長期以經濟效率為目標而導致服務質量的下滑，引起民眾不滿情緒的爆發——公民憲章運動。于是，英國政府績效評估的矛頭又轉向了政府服務的質量與效益，并接受民眾的介入和監督。在此后四個月，英國發表了《競爭求質量》白皮書，確定行政改革三目標之一就是確保公共服務的高效率與高質量。白皮書要求引入競爭機制，使政府管理活動要“質量”達標通過“市場檢驗”，提高地方民眾的滿意度。通過這一階段，政府績效管理的重點已經轉向了政府公共服務的質量和效益。

第三階段從1999開始，英國政府績效管理以為民眾提供更為民主、有效和優質的服務為目標進行改革。此階段采取“最佳價值”評估體制。“最佳價值”，要求地方政府按照經濟、效率與效益的“3E”標準，改進與完善公共服務質量，以達到“最佳服務效果”。2002年，布萊爾政府在對“最佳價值”評估總和提升的基礎上，開發出一套更加科學有效的地方政府綜合績效評估體系，簡稱CPA。此過程持續至今，在降低行政成本、提高行政效率和效益方面頗有成效，許多國家紛紛效仿，影響深遠。

2002年和2003年分別對單層郡政府和區議會進行了CPA評估。從此，綜合績效評估成為英國的一種常規的地方政府管理制度，促使英國地方自治更加科學合理。CPA評估由審計委每年舉行一次，分四個步驟：1、地方政府自我評估；2、評估小組審核評估；3、確定評估結果，結果分為從零星級到四星級五個評估級別；4、公示評估結果。這個過程是完全公開并且接受社會民眾的評議與監督，地方政府如有異議，可以提出復核申請。地方政府評估的級別作為其獲得自治權的主要評判標準，自主管理權的大小依據級別的高低。CPA評估充分調動了地方政府改進管理、提高績效的積極性，并且保持績效服務的可持續性。

雖然CPA評估明顯提高了地方政府的管理水平，由于其評估指標繁多，沒有評估重點，評估費用高昂，不重視政府間的合作，造成了很多問題：限制了地方政府主動性和積極性，評估結果的公信度下降等。于是，英國政府通過對CPA進行簡化與改進，推出了綜合區域評估系統，簡稱CAA。CAA更加科學合理、高效便捷：1、以地方民眾為中心，突出對于民眾生活相關部門的評估；2、重結果輕過程，重整體輕部分；3、強調發展的可持續性與穩定性；4、強化多方合作與民眾參與。CAA的實施，使英國的地方自治水平獲得了顯著的提升。

總的來說，通過英國政府績效管理的實施，改變了英國傳統的地方性監控責任機制，成為一種中央政府監督，地方政府履行的行政體制。具體的說，在地方政府績效管理制度的實踐中，中央政府為保障全國性的公共政策在地方的執行，需要和地方政府對社會共同治理，建立合作伙伴關系。中央政府對地方政府進行了有力的規制與監督，地方政府具體落實中央的公共政策。這也證明了中央政府與地方政府之間并不總是權力博弈，也可以是相輔相成共同促進。

雖然英國政府績效管理制度如今存在著評估費用過高、評估程序復雜、利害關系人與社區居民參與不足、評估結果難以服眾等問題。相信在未來，這些缺陷都會得到不斷完善與改進，英國政府績效管理制度能有新的突破與創新。

二、 英國地方自治的時代內涵及發展邏輯

英國地方自治自盎格魯·撒克遜時期產生至今，歷經千年仍顯得生機勃勃。其地方自治發展過程是：在封建社會，確立了權力本位原則和法治與民治的原則，使這些觀念進入英國人的潛意識；在近代的發展過程中，在已有的地方自治觀念的基礎上，正式確立地方自治的基本原則，并實現了民主化、專業化和服務化的現代化轉變，人民的權利意識增強；在現在的發展過程中，面對國家治理的新困境，引入企業經營理念與與技術建立地方政府績效管理制度，地方政府的公共服務更加優質高效。英國現代地方自治中政府公共服務優質高效的時代內涵，是奠基在傳統與近代地方自治基礎之上，是在對傳統地方自治優秀文化觀念的吸收與治理制度不斷的改進與完善中形成的。如今，英國地方自治仍在進行著探索與創新，生生不息。

英國地方自治的發展，蘊含著一個深刻的邏輯：法治是民主的前提，法治與民主是高效優質服務的前提。⑤法治與民主觀念的奠基使如今英國地方自治能夠高效優質。英國地方自治的發展路徑如此順暢有序，究其原因，大概有兩點：第一個是自地方自治產生之時，英國民眾就將地方自治看作一種固有的權利。這種權利本位的觀念，使得英國地方居民自我管理有了一種不證自明的、內生性的正當性。未經當地居民同意，中央政府或國家法律不能對地方自治事務進行任何干涉。英國歷史上任何過度的中央集權都遭到了失敗，便是最好的證明。第二個是英國人實事求是、務實求真的經驗理性文化。正是這些觀念，使英國人在面臨困境時，能夠清晰地認識到已有的難題，重視已有的實踐與經驗，并結合科學實證的理性作出順應歷史潮流的選擇。所以，英國地方自治能夠穩步發展至今并保持勃勃生機，植根于英國人心中的權利本位法治觀和經驗理性文化發揮了重要的作用。相比英國具體的地方自治制度，這些英國人骨子里的文化觀與法治觀才是最值得我們思考與學習的地方。

[注釋]

① 程漢大：《英國地方自治：法治運行的三個階段》，《經濟社會史評論》，2016年第3期，P4—P16.

② 赫爾穆特·沃爾曼等：《比較英國公共部門改革——主要傳統與現代化的趨勢》王峰等譯，北京大學出版社，2004年，P12.

③ 楊哲君：《英國政府績效評估初探》，《商品與質量：理論研究》，2012年第11期.

④ 楊哲君：《英國政府績效評估初探》，《商品與質量：理論研究》，2012年第11期.

⑤ 程漢大：《英國地方自治：法治運行的三個階段》，《經濟社會史評論》，2016年第3期，P4—P16.

[參考文獻]

[1] 程漢大.《英國法制史》.濟南：齊魯書社.2001.

[2] 李培峰.《中世紀前期英國的地方自治形態》.《史學月刊》2002年第6期.

[3] 陳宏彩.《英國地方政府全面績效考核體系及其借鑒意義》.《國外社會科學》2007年第2期.

[4] 陳燕翎.《“最佳價值”模式——英國地方政府績效管理的新突破》.碩士論文.廈門大學.2007年.

[5] 孫慶國.《英國地方政府績效評估體系改革及對中國的啟示》.《遼寧大學學報》（哲學社會科學版）.2008年第4期.

[6] 陳國申.《從傳統到現代：英國地方治理變遷》.博士論文.華中師范大學.2008年.

[7] 黃榮源：《英國政府治理：歷史制度的分析》，臺北：韋伯文化國際出版有限公司.2009.

[8] 孫其娜.《英國地方政府“全面績效評估”模式探討》.碩士論文.華中師范大學.2011.

[9] 孫宏偉.《英國地方自治體制研究》.碩士論文.南開大學.2014.