習近平生態文明思想的制度建設

黃珍慧

摘要：黨的十八大以來，生態文明被列為“五位一體”總體布局的重要內容，習近平生態文明思想作為生態文明建設的理論指南具有重要的理論和現實指導意義。全面推行“河長制”是當前我國貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措，同時，其具體落實也必須依靠制度建設。從“河長制”的運行情況來看，推進習近平生態文明思想的制度建設需要從完善“河長制”的相關配套制度，尤其是要加快建立考核制度等幾個方面打造“河長制”升級版。

關鍵詞：習近平；生態文明；河長制

中圖分類號：D61；X52

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.02.005

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，緊跟時代發展潮流，精準把握生態發展的基本國情，從中國特色社會主義事業“五位一體”總布局的戰略高度，對生態文明建設提出了一系列新思想、新理念和新戰略。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”。全面推行“河長制”是當前我國貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措。2016年12月，中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于全面推行河長制的意見》，發出通知要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。2017年1月，習近平在新年賀詞中講到：每條河流要有“河長”了。“河長制”在全國引起了廣泛討論，作為一項新的制度設計，河長制與習近平的生態文明建設思想高度契合，彰顯了黨中央在新時期對環境保護的高度重視，為生態文明建設提供了制度保障。

一、“河長制”的設計背景及制度內容

源于應急管理的制度創新

“河長制”在2007年由江蘇省無錫市首創，是一項誕生不久的具有中國本土特色的制度設計。梳理“河長制”十年的發展歷程，可以將其劃分為三個階段。

第一階段（2007-2008年）：“河長制”的建立 。“河長制”在設計之初是為了應對當年爆發的太湖“藍藻事件”，該事件造成無錫市除錫東水廠之外，其余占無錫市供水70%的水廠水質都被污染，直接影響到200萬人口的生活飲用水。太湖水危機爆發后，無錫市委、市政府開展了舉全市之力治理太湖的“6699”行動，2008年出臺了《關于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》文件，在全市建立了以河道綜合整治為抓手的河長制管理模式。河長制實施一年后，無錫市轄區內的79條河流考核斷面達標率就從53.2%提高到了71.1%，效果顯著。在水危機爆發后，無錫市并沒有很快建立起一套完善的系統及制度來應對，而是通過“6699”行動這樣的運動式治理方式進行危機處理，在短時期內取得了突出的效果。但是想要實現水環境的長效治理，必須要依靠制度保障，將治理經驗通過穩定、健全的系統機制固定下來，從而為今后的水環境長效治理提供必要的保障。因此，不久后無錫市摸索出了“河長制”，并通過法律文件的形式，為改善水環境、治理水污染和保障水供給創造有利條件。

第二階段（2008-2016年）：“河長制”進一步推行。“河長制”在無錫市取得成功后，引起了江蘇省的高度重視。2008年，江蘇省決定在太湖流域推廣無錫市的“河長制”經驗，15條入太湖河流由省級領導和市級領導共同擔任河長。2012年，江蘇省印發了《關于加強全省河道管理“河長制”工作的意見》，在全省范圍內推行以保障河道防洪安全、供水安全、生態安全為重點的河道管理河長制。《意見》出臺后，全省13個設區市全部出臺了河長制工作意見，這意味著擁有100多萬條河道的江蘇省在全省建立“河長制”。自江蘇省開始，從2012年至2016年，浙江、天津、福建、江西、安徽、北京、海南等5省2市都出臺了在全境推行“河長制”的相關文件。此階段實際上是“河長制”發展中最為關鍵的一個階段，江蘇省對無錫市首創的“河長制”采取了“漸進性”的方式進行認可和推行。從2008年部分推行到2012年全省推行，江蘇省用了4年時間，對新生制度“河長制”予以了審慎考慮，最后通過省級政府的權力介入，在全省推行了行之有效的“河長制”。

第三階段（2016年至今）：“河長制”全面推行。“河長制”第三階段的主要特征就是由中央認可并在全國全面推行。2016年10月11日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第28次會議，審議通過了《關于全面推行河長制的意見》。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。這意味著“河長制”從地方政府制度創新升級為全國性的水治理戰略措施，也意味著源于應急管理的制度創新逐步走向了常態化，“河長制”正向著“河長治”的軌跡行進。習近平在2017年的新年賀詞中強調：每條河流要有“河長”了。由此，“河長制”不再僅僅只是政府一家之事，而被廣大人民群眾所熟知，激發了關心水治理的各方力量。習近平關于“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷從此有了更加具體的實踐形態。

“河長制”的制度內容

“河長制”是什么？關于“河長制”的定義學界的看法差別不大，基本認為“河長制”就是指由當地各級黨政主要負責人擔任轄區內河流“河長”，負責轄區內河流污染治理與水質保護，其實質就是落實地方黨政首長領導河流管理保護主體責任的一項制度創新。在全國眾多的水域，“河長制”不僅僅局限于河道，更延伸到了水庫、湖泊等，因而水庫有了“庫長”，湖泊則有了“湖長”。通過“河長制”的涵義可以得知，“河長制”的核心就是黨政首長負責制，由各級黨政首長擔任河流的“河長”，省長擔任省一級的總河長，市長擔任市一級的總河長，以此類推，一直到村一級，由此形成“五級河長體系”。

作為一項制度創新，“河長制”的制度設計雖然著重強調發揮黨政一把手的“行政掛帥”作用，但是在具體實施中，“河長制”卻發揮了其應有的保護河流水環境的作用。這主要是因為“河長制”不是“河長”一人“單打獨斗”，而是通過一系列體制機制的建構來保障制度的良性運行。

二、“河長制”運行狀況及問題

從2007年無錫市首創“河長制”以來，“河長制”已經走過了10年。實踐證明“河長制”實效顯著。截至2014年，太湖水質穩中趨好，總體水質符合Ⅳ類標準，12個國家考核斷面水質達標率100%，主要飲用水源地水質全部達標。其他流域“河長制”的推行也都漸次取得了良好的效果，水質有了明顯的改善。十年間，“河長制”正在全國各省市地區全面推行，并逐步取得了一定成效，制度創新帶來了良好的制度績效。但應該看到，在實行過程中也存在一些問題。

第一，人員編制問題。“河長制”由地方黨政一把手擔任總河長，直接負責河流湖泊的治理任務，通過成立領導小組并下設辦公室的方式建構一整套的治理體系。由于黨政首長日常事務繁多，無法全身心投入到河流治理當中，因而河長辦成為常設機構，負責日常事務的處理，督辦、查辦和協辦各部門的事務。新成立的河長辦首先面臨的即是人員編制問題。十八大以后，中央明確規定不再增加財政供給人員，對編制數量進行了嚴格的管控。既要人員辦事，卻又面臨編制問題得不到解決的問題，怎么辦？不少地方的做法是“抽調”，從水利部門各下屬機關單位抽調人力臨時組建河長辦。如此一來，看似成立了新機構，實際上只是增加了既有人員的工作任務。長此以往，不利于調動工作人員的積極性。

第二，黨政首長負責的制度設計帶有明顯的人治色彩。通過查看各省市關于“河長制”的規定性文件，可以發現“河長制”的推行依賴于地方黨政領導對水環境保護的重視程度。這樣帶來的問題就是，黨政首長較為重視的地方，“河長制”落實下的水環境質量得到明顯改善；但是在黨政首長重視經濟指標而忽視環境保護的地方，“河長制”不過是眾多制度當中的一項，制度雖然建立起來了，落實下去的卻寥寥無幾。

第三，運行成本過高，許多欠發達地區難以持續。東部沿海一個市轄區6年用于河道綜合整治的政府“以獎代補”資金高達1.3億元，而中部一個貧困縣年財政收入不過3.3億元，能夠投入到河流治理當中的費用更是杯水車薪；不僅如此，東部地區的村級河道每年每公里投入10萬元用于養護，而在中部，大多數村莊村級財政基本為0。如此之大的懸殊，必定造成欠發達地區“河長制”持續性運行困難。

三、在習近平生態文明思想指導下推進“河長制”的制度建設

習近平生態文明思想與全面推行“河長制”的內在關聯

邁向生態文明新時代，建設美麗中國，是實現中華民族偉大復興中國夢的必然要求。把生態環境保護議題提高到政治的高度，是習近平生態文明思想的基本原則，與中國特色社會主義事業總體布局的發展脈絡與政治邏輯不謀而合。正因為從政治高度看待生態環境問題，黨的十八大以來，黨中央和國務院把生態文明建設和環境保護擺上更加突出的戰略位置，做出了“大力推進生態文明建設”戰略決策，先后出臺了一系列重大決策部署，推動生態文明建設取得了重大進展和積極成效。“河長制”的全面推行正是在習近平生態文明思想指導下，中央高度重視生態環境問題的重要舉措之一。

第一，習近平生態文明思想是“河長制”全面推行的理論指南。改革開放以來，對自然資源粗放型的開發利用，帶來了大量的廢渣、廢氣、廢水，不但浪費了寶貴的自然資源，而且污染了自然環境，破壞了生態平衡。正如習近平所指出的：“你善待環境，環境是友好的；你污染環境，環境總有一天會翻臉，會毫不留情地報復你。這是自然界的客觀規律，不以人的意志為轉移。2007年太湖藍藻事件爆發正是因為人類不善待環境，破壞了當地的生態平衡所導致。黨的十八大以來，習近平在談到水時說，原油可以進口，世界石油資源用光后還有替代能源頂上，但水沒有了，到哪兒去進口？水危機在不少專家學者看來實際上是一個假命題，我國的水資源雖然豐富，但是地區分配不均，而在發達地區，水資源污染則是造成生產生活用水困境的根本問題。解決部分地區的水危機，關鍵就在于治水。無錫“河長制”十年的治水路產生了顯著效果，在全國推行無錫“治水模式”，將“河長制”推向每一條河流，是習近平治水思想的具體實踐。在習近平發出每一條河流要有“河長”了的倡議后，全國各地興起了更大規模更為嚴格水污染治理行動。例如，江西省在推進“河長制”全面落實的工作會議上就指出要在2018年5月前“全面消滅劣Ⅴ類水”。

第二，“河長制”全面推行是習近平生態文明思想的制度保障。制度建設是全面深化改革的根本，也是中國特色社會主義生態文明建設的重中之重。黨的十八大以來，在習近平總書記的領導下，生態文明建設被納入“五位一體”中國特色社會主義事業總體布局，生態文明制度建設由此得到不斷重視與強化。十八屆三中全會將“加快生態文明制度建設”作為全面深化改革的重要方面，十八屆四中全會提出“用嚴格的法律制度保護生態環境”。在十八屆中央政治局第六次集體學習時習近平指出，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”在習近平總書記的指導要求下，相關部門著力構建強有力的法律制度網絡，并于 2015 年1月1日出臺并實施了史上最嚴格的新《環境保護法》。調查顯示，新《環境保護法》所規定的各項制度和措施執行的力度、遵守的程度、產生的影響，超過了環境保護法史上任何一個時期，生態治理效果較為顯著。2016年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，從此“河長制”作為習近平生態文明思想一項制度保障在全國各地落地開花。

推進制度建設，努力打造“河長制”升級版

“河長制”在發展過程中遇到了一些問題和質疑，為了回應這些質疑，并解決這些問題，在習近平生態文明思想的理論指導下，我們在今后應當努力打造“河長制”的升級版，切實為經濟和生態環境的可持續發展保駕護航。

首先，要完善“河長制”的相關配套制度，尤其是要加快建立考核制度，完善考核體系。習近平強調：“對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。”每一條河流都有一個“河長”，“河長”即是該河流的負責人。在一些地區，由于黨政首長疏于對環境保護的重視，仍舊堅持“唯GDP論”，導致“河長制”推行不力，雖有“河長制”的組織架構，卻沒有具體落到實處，使得“河長制”空有制度形態而無具體實踐。對于這些地區的黨政負責人，必須嚴肅考核機制，嚴厲查處懶政怠政行為，進一步加快完善“河長制”考核體系，確保河流治理早日步入正常軌道，防止“河長制”成為一紙空文和一塊公示牌。此外，還要建立環境損害責任終身追究制度，做到顯性責任即時懲戒，隱形責任終身追究，扎實推進水生態建設，保障江河湖泊健康生命。

其次，要注重發揮民間力量，激發人民群眾的參與熱情，改變生態環境治理政府單打獨斗的格局，提升制度績效。習近平主政浙江時即認識到，人民群眾生態意識培育對于生態環境保護的巨大作用。他指出：“建設生態省，打造綠色浙江，必須建立在廣大群眾普遍認同和自覺自為的基礎之上。他還強調：努力把建設美麗中國化為人民自覺行動。“河長制”升級版的打造離不開人民群眾的參與，江河湖泊的治理事關人民群眾的切身利益，人民群眾有責任有義務參與到“青山綠水”的保衛戰中來。曾經有民眾調侃河流的水質說：六十年代淘米洗菜，七十年代引水灌溉，八十年代水質變壞，九十年代魚蝦絕代，到了今天，癌癥災害。然而，解決民眾的“水缸子”問題不僅需要黨和政府盡職盡責，更需要民眾自身提升參與意識，自覺加入到河流治理的工程中來。在不少地方出現了“民間河長”的叫法，也成立了諸如“河小二”等社會團體，這些自發參與治水的行為得到普遍認可。下一步，我們還要繼續動員人民群眾，發揮輿論監督作用，為每一條河流水質的改善貢獻自己的一份力量。

再次，要加大“河長制”投入力度，加快推進自然生產力的轉化工作。習近平總書記曾形象地指出，我們追求人與自然和諧、經濟與社會和諧，就是要“兩座山”，既要金山銀山，更要綠水青山。寧要綠水青山，不要金山銀山。綠水青山就是金山銀山，可以源源不斷地帶來財富，藍天白云、青山綠水是長遠發展的最大本錢，生態優勢可以變成經濟優勢、發展優勢。這些論斷深刻闡明了生態環境與生產力之間的關系，深刻揭示了經濟發展與環境保護的辯證關系。打造“河長制”升級版，當務之急仍是水污染的治理，無論是排污管網的鋪設還是河流淤泥的疏浚工作，沒有足夠的資金投入是行不通的。要將水環境的生態優勢轉變成經濟優勢和發展優勢，前期的投入必須保證，這就需要地方黨政首長高度重視，從長遠角度進行考慮。同時，在河流治理的過程中，注重將生態優勢發揮出來，讓人民群眾盡快共享到環境保護和經濟發展和諧統一的美好成果。