新預算法下事業單位提升預算績效管理能力的幾點思考

符碧泉

新《預算法》明確預算績效管理貫穿于預算編制、預算執行、決算以及預算審查的各個環節之中。通過規范、科學的預算績效管理對財政支出進行安排，運用一系列的評判分析指標，對財政資金的支出開展績效評價，對事業單位內部管理水平的提升具有現實意義。本文理順預算績效管理的工作流程，分析了事業單位預算績效管理中存在的問題，并針對問題提出有效的對策，對預算績效管理有一定的指導意義。

預算績效管理

績效目標 績效評價

預算績效管理的相關含義

績效目標是預期結果，項目所提供的公共產品、服務數量、完成工作量以及項目實施完成后的經濟效益和社會效益。預算績效是指預算資金所達到的產出和結果業績評估為核心的預算系統。

預算績效管理是以支出結果為導向強化支出責任的預算管理模式，貫穿預算活動整個過程，實現預算全流程覆蓋，績效目標管理、績效運行監控、績效評價實施、評估結果應用的有機統一。按照評價對象的不同，績效評價分為綜合績效評價、部門績效評價和項目績效評價。按預算支出的范圍，可分為基本支出預算績效管理、項目支出預算績效管理、部門整體支出預算績效管理和財政預算績效管理。

在績效管理的基礎上進行績效問責。績效問責是指運用科學合適的指標體系，按照統一的程序、標準和原則對財政支出全過程及其效果，對比設定的績效目標，進行客觀公正的評判，并進行問責監督、追究責任的管理行為。事業單位實施預算績效管理的意義

2015年1月1H起我國施行的新《預算法》，首次將績效人法，新修改的預算法第49條將“提高預算績效”列入預算草案及預算執行情況審查結果報告的內容。第57條補充規定，各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。

建立預算績效管理體系，實施預算績效管理，讓預算績效管理貫穿于預算編制、預算執行、決算以及預算審查的各個環節之中，改變過去重收入、輕支出、重分配、輕監督的觀念和做法，以結果為導向，通過對政府行為實施績效問責，貫徹“誰支出誰負責”的基本原則，促進政府合理使用財政資金，重視資金的利用效率，減少和避免資金分配的隨意性和盲目性。項目績效目標申報、審核、單位自評、財政部門初審、專家復審、重點評價、績效評價結果應用等環節，將績效理念貫穿于資金使用全過程的預算績效管理系統，提高財政支出透明度，推進預算績效管理，更好地發揮公共財政職能作用，優化公共資源配置，節約公共支出成本，是深化我國行政管理體制改革的重要內容，也是政府科學化、精細化管理的重要內容，具有深遠影響的重大意義。

事業單位實施預算績效管理存在的問題

（1）缺乏正確的績效理念

目前，很多事業單位正在加大預算績效管理的力度。但由于傳統的觀念以分配為主，上至單位負責人下至一般財務人員對績效觀念淡薄，認為只要資金使用合法、合規就行，缺乏正確的產出與結果作為中心的績效理念，認為產出的效果與自己無關。因此只注重資金的爭取，不注重項目效益和效率及資金的管理。忽視了績效管理的重要性。

（2）沒有設置專門的績效管理機構及專職績效管理人員

單位機構配置不充足，基層財政部門大部沒有設置專門的績效管理機構，負責績效管理工作人員配備有限，事業單位內部更加沒有專職的績效管理人員，基本由報賬員兼任，職責分工不明確預算績效管理工作成了“副業”。預算績效評價工作涉及面廣、技術性強，財政部門績效管理人員人員力量配備不足，對預算單位的輔導和幫助非常有限，預算單位的績效管理工作人員專業水平和知識體系都無法適應績效管理工作的需要。

（3）缺乏科學完善的預算績效評價指標

由于財政支出范圍廣，財政專項資金的多樣性和復雜性，難以量化，造成績效指標的空缺，即使可以量化，往往很多項目間也缺乏可比性，定性指標又具有較大的主觀性，績效評價指標體系設置難度很大，；缺乏科學完善的預算績效評價指標，預算績效評價體系不完善，無法滿足各級事業單位提出的評價需求。

例如XX公共自行車服務系統建設項目，產出的指標基本上都是財務核算上的指標，完成多少個自行車服務點，投放了幾輛自行車，共收多少財政資金，實際支出多少，市民使用自行車達每日多少輛次，有多少市民選擇短途自行車出行等。目前共享單車的興起，明顯就對政府的公共自行車造成極大的沖擊，是否還需繼續投入建設自行車網點，這些指標根本沒多少參考價值而無法提供依據。

（4）預算績效管理工作流程存在的問題

完整的預算績效管理流程包括了事前預算評審、事中績效跟蹤、事后績效問責的全過程。以下是預算績效管理工作的流程圖，見圖1：

1.事前績效預算評審存在的問題

事前績效預算評審中，主要是從立項的必要性，項目的可行性，預算的科學性，產出的效益性幾個方面去評價。在工作中主要存在以下幾個問題：

第一，立項依據不夠充分，忽視事前的可行性研究報告和績效預算管理。項目超500萬以上的立項，需提交可行性研究報告。有些事業單位的可行性研究報告做很粗糙，有些單位甚至不做。預算金額超100萬以上的立項，在事前績效預算評審中，財政部門一般都聘請第三方中介公司請專家來評審，有些單位會想方設法聯系評審專家。30萬以上的項目就需進行績效目標申報，由于申報的項目多，審核精力有限，評審的過程不夠詳細。有些單位將預算做到29萬，逃避績效項目申報。

第二，預算不合理。有些單位做預算存在虛高的現象。例如在對某經適房及保障性住房小區的物業管理費的事前績效預算評審，評審中發現小區只有二幢20層樓房，一個門口進出的小區，小區內沒有什么綠化，只有兩棵大榕樹，但預算中有5個安保人員，2名水電維修工，2名綠化人員以及2名清潔人員。這樣的預算安排顯然是不合理的。

第三，產出的效益指標難以評價項目的經濟效益及社會效益。

2.事中績效跟蹤存在的問題

第一，事中績效跟蹤的項目主要是由單位填寫項目績效評價自評報告和財政支出項目績效評價自評表，然后在績效評價平臺上傳財政部門，財政部門對這些項目進行評價。有些單位沒有認真對待，填報的數據不真實，使評價出現偏差。

第二，各項目當年未能完工，對事中績效跟蹤也只是來源于財政支出項目績效評價報告中的財務數據，例如，是否按合同進度完成工作量，已取得財政撥款收入多少，已實際支出多少，收入與支出是否匹配等。項目的效益未能有效反映，因此無法對項目作出全面、客觀的專項資金績效評價。

3.事后績效問責存在的問題

由于沒有科學的評價指標體系，評價結果不夠準確的。績效評價的工作只是提供財務資料或簡答的工作總結，特別是對公共資金的公共價值認識不到位。這些導致評價績效報告針對性不強，對政府決策缺乏有效的參考，結果無法應用。

另外，決策人員對績效評價的專業性認識不清楚，績效評價往往象審計一樣，著重于分析查找資金的使用是否依法依規，不關注資金的績效目標。

（5）績效考核結果運用效果差，監督力度不夠

由于“重分配，輕績效”，績效評價過程中發現的問題沒有落實整改措施，對績效考核結果的運用效果較差，相關的檢查監督結果沒有作為下一年度部門財政預算專款撥付的參考依據。評價結果不具備約束力，獎懲制度落實不健全，問責機制不規范，激勵與約束作用難以發揮，影響了財政支出績效評價工作的發展。

事業單位提升預算績效管理能力的建議

（1）樹立正確的績效理念

加大預算績效管理宣傳力度，創造良好的思想基礎和輿論環境。樹立以產出結果為導向的績效管理理念，提升對預算績效管理的重視程度，預算績效管理工作成為日常工作中的常態化，成為社會普遍共識，從“要我評價”發展為“我要評價”狀態，培養全體人員樹立正確的預算績效意識。

（2）設置專門的績效管理機構及專職績效管理人員

應當設置專門的績效管理機構，及負責績效管理的專職工作人員，對績效管理人員進行專業能力培訓，多渠道進行調研交流活動，共享各地的先進做法和成功經驗，提高業務水平。

（3）規范預算績效的評價方法和建立評價指標體系

根據不同的使用主體，分別建立財政支出項目、單位財政支出、部門財政支出等績效評價指標庫，構建出 “投入一產出一成果一效益一滿意度”指標體系，確立專門的共享平臺。事業單位應制定出具有本單位特色的績效評價指標體系，如民生水平的改善程度、對教育公平性的落實、社會公眾的認可度等績效評價指標。運用包括綜合指數法、成本效益分析法、因素分析法和問卷調查法等績效評價的方法，保證財政支出績效評價工作順利開展。

（4）加強預算績效管理工作流程績效評價管理

1.做好事前預算評審

事業單位在申報支出項目時，必須提交項目可行性方案，明確提出項目資金使用的績效目標，每一個項目的每一筆預算資金都要有完整、合理的績效目標，只有符合績效目標要求的預算資金才能批準預算資金。

2.事中強化預算執行過程

事業單位應該對項目預算績效管理的過程進行全程監控，將執行過程與預算的績效目標進行對比，展開考核分析，如果與績效目標出現偏差，需及時糾正，動態監控預算執行的實際情況。

3.加強事后績效問責

預算支出績效評價是預算績效管理的核心。在對財政資金進行分配和使用時，要特別關注項目的績效，建立健全預算績效管理工作體系。每一項已申報的預算資金，事業單位都應該平時做好檔案資料的保管，預算執行結束后，做好財政支出績效自評，運用績效指標系和適當的方法，及時對預算資金的產出和結果進行績效評價，將取得的績效與績效目標進行對比，合理分析，重點評價產出和結果的經濟性、效率性和效益性。

（5）提高績效考核結果的應用

除了將項目績效問責的結果作為事業單位編制下一年度預算參考依據外，還應當將每個績效預算評價的項目考核指標，根據自身的特點分為“個性指標”和“共同指標”，并說明具體的用途，特別指出評價內容產生的經濟性、效益性和重要性。利用績效信息平臺共享完成數據信息，增加績效信息的透明度，向社會公眾公開績效評價結果。單位還應制定獎懲機制，充分發揮預算績效考核結果的激勵作用與約束作用，完善相關的責任追究制度。

綜上，事業單位應該自上而下增強績效管理責任意識，把績效自評、績效管理等工作納入常態，要確立績效目標，建立健全科學合理的預算績效評價指標體系，提供與單位實際情況相符的績效評價結果，提升預算績效管理效率。

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