效益衡量規制下天然林保護工程建設的任務及策略

張黎華 陳開偉

摘 要 天然林是森林資源的關鍵構成，也是維護生態和諧的支柱性力量。實施天然林保護工程是強化森林生態功能、促進生態文明發展、維持生態和諧穩定的重大國策。效益是反映投入與產出關系的關鍵指標，是衡量相關決策是否有效的重要參考?；诖耍罁б婧饬吭瓌t，從提高生態效益、社會效益、經濟效益的目的出發，以尊重自然、統籌規劃的科學態度，對天然林保護工程建設狀況進行深入、全面的評估，創建兼顧生態效益、經濟效益和社會效益的天然林保護工程建設模式，提出加速天然林保護工程建設的相關對策，為推動天然林保護事業的進一步發展、助力我國林業事業穩步提高作出新的貢獻。

關鍵詞 天然林保護工程；效益衡量規制；建設任務；實施策略

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.11.038

天然林是我國森林資源的關鍵構成，是生態維持功能最強勁的有生力量。天然林保護工程是我國林業事業發展的重大舉措，是助力生態環境建設的必然選擇[1]。黨的《十九大報告》中強調：“必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”“堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，……為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻?！盵2]《國家林業局2018年工作要點》中也明確提出：“加快國土綠化步伐。啟動大規模國土綠化行動，加快實施生態保護修復重大工程?！睂嵤┨烊涣直Ｗo工程可以維護生態和諧、創建生態文明、保護生態資源，是我國的重點國策之一。效益衡量，即以效益這一關系到投入與產出之比的重要指標作為關鍵的衡量標準。當前，我國實施天然林保護工程已取得了十分明顯的生態、社會和經濟效益，為了進一步推進這項工程，以效益衡量視角來審視我國天然林保護工程的階段成果，有針對性地加以調整和改進，為最終創建人與自然和諧共處的良好局面作出重要努力。

1 以效益衡量規制天然林保護工程的必要性

效益衡量是關注建設成果和政策實施的有效性，強調效益潛能挖掘、關注具體建設過程、重視效益回報率的效益評估模式。效益衡量具體是指林業管理部門及相關工作人員遵循相應的效益評價標準、按照一定的效益衡量程序，對天然林保護工程建設活動過程中的資金、資源投入，以及所產生的經濟、生態和社會價值做出基本的評估。相對于原有的評估方法，效益衡量的評估目標更具開拓性、評估內容更具廣泛性、評估成果更具建設性，以效益衡量來規制天然林保護工程，重視對該項目建設與效益關系進行分析，強調天然林保護工程所產生的非木材效益、森林游憩效益、生物多樣性、森林保護效益、美學效益等，這使得效益衡量工作在推動天然林保護工程建設方面能夠發揮更為積極的作用，成為當前我國林業事業發展的必然選擇。1）開展效益衡量符合實施天然林保護工程的初衷。天然林保護工程本身就是要實現綠色發展、可持續發展，效益衡量關注投入與產出之比，強調走內涵式、集約式發展路徑，與實施天然林保護國策的宗旨完全一致。2）貫徹效益衡量模式符合當前我國和諧生態社會建設的大環境，在天然林保護工程中采取效益衡量進行規制更為有利。一直以來，我國在生態文明建設方面投入了很多的人力和物力，下大力氣整治生態環境。《十九大報告》中指出“生態文明建設成效顯著，……生態文明制度體系加快形成”[2]，隨著我國生態文明建設制度初步建立并日漸完善，生態工程建設實施逐步走向正軌，將效益作為評價天然林保護工程項目建設優劣得失的重要標準，能夠有效促進天然林保護工程項目部門改善管理、發掘潛力、提高效率，并以此作為后續天然林保護工程建設相關政策調整依據，確保項目實施更加規范有序。

2 效益衡量規制下天然林保護工程建設任務

林業管理部門應切實提高天然林保護工程實施的科學性、可持續性，轉變在原有建設策略中不考慮資金和資源投入、忽視生態、經濟和社會效益的粗放型發展模式，承擔起新時期天然林保護工程建設的重任，強化天然林在改善生態環境中的重要功能，要做好以下幾件事。

2.1 確立效益衡量評價制度

無規矩不成方圓，制度就是全體成員共同遵守的規程或行動準則，明確的效益衡量評價制度是天然林保護工程得以順利開展和有效實施的重要保障。天然林保護工程建設的具體事務繁雜瑣碎、千絲萬縷，以效益衡量來規制建設的管理工作也必然錯綜復雜、千頭萬緒，必須有一系列相配套的政策和制度對天然林保護工程效益衡量給予支持和引導，才能確保天然林保護工程的順利實施和推進。因此，林業管理部門應積極完善天然林保護工程實施法規和制度體系，加速生態環境保護和天然林保護項目的立法進程，制定有利于天然林工程項目建設的政策，使整個工程項目在制度框架內規范有序地推進。

2.2 制定效益衡量管理體系

管理體系是明確組織目標并為實現該目標而提供的組織保障，規范的管理體系是提高管理行為有效性的有力依托。為了更好地貫徹實施效益衡量規制的理念和具體行為，確保天然林保護工程順利開展和有效實施，應依據效益衡量的宗旨，在貫徹科學發展、綠色發展的重要理念的前提下，重建經營管理體系。應由林業管理部門牽頭，成立專門的效益衡量規制機構，對天然林保護工程的具體實施和建設行為進行科學評估，在加大政府資金投入的前提下切實提高天然林保護工程建設效率，促使工程項目建設實現由粗放型向集約化轉變，最大限度地發掘天然林的經濟、生態和社會效益，為促進我國生態和諧發展提供助力。

2.3 完善效益衡量評價體系

評價體系是由一組既獨立又相互關聯并能較完整地表達評價要求的考核指標組成的評價系統，完善的評價體系是開展效益衡量工作的關鍵所在。建議從外部宏觀環境及林業事業整體發展的全局視角出發，依據國家法律、法規、方針、政策，考慮林業行業內部的標準和規范，要積極尋求林業科研機構和相關專家的支持，制定科學、完善的評價標準和評價辦法，提高效益衡量評價體系的科學化程度，對天然林保護工程的生態、經濟和社會效益進行全面、深入的總結和評價[3]，為后續調整天然林保護工程實施決策提供重要的依據。

3 效益衡量規制下天然林保護工程建設策略

天然林保護工程項目是一個涉及生態環境建設、林木和林地管理、林木結構調整等諸多社會經濟問題、生態效益問題和林業發展技術問題的復雜系統。在推進天然林保護工程實施的具體過程中，應始終堅持效益衡量評估的宗旨和理念，從多領域、多層面考慮，采取各種有效舉措解決建設過程中所遇到的各種現實問題，為建設生態和諧社會提供更多助益。

3.1 充分利用現代信息技術

迅猛發展現代信息技術已儼然成為推動人類社會變革的強勁動力，創建效益衡量規制體系的過程中，應充分利用現代信息技術，以提高天然林保護工程實施的效率。針對天然林保護工程實施所開展的效益評價是一個多目標、多層次、多指標的綜合評價系統，需要以大量繁雜的定位觀測數據和資料作為支撐，這樣才能得出客觀、科學、準確的結論。利用現代信息技術，能切實提高測量的準確性和時效性，避免人為因素所造成的測量誤差，最大限度地提高評估的有效性。目前，現代信息技術在林業行業內部已經得到了廣泛普及，如天然林資源恢復、地理信息系統和監測、天然林生態狀況評價技術等，為天然林保護工程的效益評價打造了全新平臺。

3.2 多方利益相關者聯動合作

天然林保護工程是一項以促進天然林木資源保護為目的，涉及社會、經濟、管理體制和政策等多個領域，關系到多方切身利益的復雜系統工程，應充分發揮、高效整合多方力量，形成聯動合作體系推進和加速工程實施。政府在維護政治安定、促進經濟繁榮和保障人民生活幸福方面負有重大責任，對于促進天然林保護工程實施也必然要不遺余力，應充分發揮中央及地方政府的引領作用，協調天然林保護工程各相關利益主體的關系，加大對天然林保護工程的資金保障力度，確保天然林保護工程政策一貫性和連續性。同時，要積極引導林業科研機構、林業企業、志愿者團體和林業行業協會等社會力量加入到天然林保護工程項目中來，如鼓勵他們為天然林保護工程作出自己應有的貢獻。

3.3 營造生態文化氛圍

良好的生態文化氛圍是推進天然林保護工程的意識形態保障，是天然林保護工程得以順利開展和有效實施的重要前提。要想真正實現天然林保護工程，推動生態和諧社會建設，就要做好生態文化建設工作。政府及林業管理部門應充分利用自身在信息傳播方面的重要優勢，充分借助廣播電視、網絡、報紙等宣傳媒體，積極開展推動天然林保護工程項目的宣傳活動，強化全體民眾追求生態和諧的觀念和意識，認同對天然林保護工程的經濟和政策保障，激發他們對生態建設的自發性和主動性，最終在全社會形成人人參與的良好生態建設氛圍。

4 結語

天然林保護工程是一種促進天然林木資源生長和恢復的有效策略，是促使林區生態、社會、經濟恢復生機和活力的系統工程。當前，我國已步入了新的發展階段，生態環境保護任務日趨沉重，天然林保護工程建設所面臨的挑戰愈加嚴峻，天然林保護工程建設也迫切需要從以往粗放型、投入性、消耗型的發展方式轉變為集約型、節約型、效益型的發展方式。林業管理部門應針對天然林保護工程實施的具體情況，結合效益衡量模式的內涵、特征，遵循效益衡量的相關原則和規律，構建天然林保護工程建設評估體系，為推進天然林保護工程項目實施的效益化、科學化和持續性發展，促進我國和諧社會的構建作出積極的努力。

參考文獻：

[1] 馮佩佩.構建生態屏障在天然林資源保護中的應用探究[J].南方農業，2018（1）：11-15.

[2] 習近平.決勝全而建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-19.

[3] 王清玲.林改后天然林保護面臨的問題及對策探討——以永安市天然林保護為例[J].安徽農學通報，2017（3）：22-26.

（責任編輯：劉昀）