芻議山西省農業執法現狀及對策

唐明伯

摘 要：農業是民生之本。農業執法是農業安全的重要保障。分析山西省最近4年農業執法案件的數據，發現山西省農業執法存在的不足，總結出相應的應對方法，對完善執法工作，以及決勝全面建成小康社會提供一些借鑒。

關鍵詞：農業執法；現狀；對策

文章編號：1004-7026（2018）14-0048-03 中國圖書分類號：D922.4 文獻標志碼：A

“食者生民之源，天下治亂，國家廢興存亡之本也”。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央不斷強調“三農”問題對于決勝全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的重要意義。經過改革開放近40年的發展，社會對于農業的關注焦點逐漸由“量”轉移到“質”，即農產品的質量安全。保障農產品質量安全的根本在于保障農業生產、加工以及流通環節的安全，關鍵則在于農業執法。

近年來，山西省在農業執法方面取得了一定成果，但依舊存在不足之處。立足于山西省2014—2017年的相關執法案件數據，簡要分析山西省現階段農業執法的現狀及特點，探索不足之處，提出相應建議，為完善農業執法供參考。

1 山西省農業執法案件的現狀及特點分析

1.1 總體態勢良好 執法效果顯著

表1顯示2014—2017年山西省農業執法案件數量總體狀況，農業執法案件數量、處罰金額呈逐年下降趨勢：在案件數量方面，由2014年的1 388起降低至2017年的767起，4年內減少了44.74%；在處罰金額方面，由247.7萬元降至195.95萬元，降幅達20.89%。說明山西省農業違法行為顯著減少，農業執法成效顯著。從宏觀角度看，山西省農產品生產、流通安全得到了有效保障。

1.2 大額案件比重增加 違法資金呈集中態勢

分析表1中農業行政處罰案件罰款金額與案件數量之間的關系，可知2014—2017年間，案件數量降幅遠大于處罰金額降幅，具體表現為：2014年案均處罰金額約為0.18萬元，2016年為0.25萬元，2017年為0.26萬元。在案件數量大幅減少的背景下，案均涉案金額增長體現出違法案件在向個別領域不斷集中的態勢。

通過分析簡易程序案件和一般程序案件的比例變化情況，前述結論可以得到進一步加強。其一，《行政處罰法》對于適用簡易程序僅限于第三十三條規定的“對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款”，簡易程序最高處罰額遠不及山西省的平均處罰金額。其二，2014—2017年適用簡易程序的案件數量同適用一般程序的案件數量之間的比值依次為0.55、0.42、0.34、0.55，大體呈下降趨勢。小額處罰案件，在數量上和比例上均在減少，大額違法案件比例呈增長態勢，違法資金持續集中。

1.3 案件標的多樣 違法標的集中 違法行為高發于生產環節

表2是山西省農業執法案件標的類型統計，共7類，主要集中在農藥、種子和肥料3類。從數量上看，各類案件逐年減少。從標的類型所涉及的農業生產流通環節看，農藥、種子、肥料等3類標的均適用于種植環節，反映出山西省農業違法行為集中發生在種植業生產過程，總占比高達86.13%，而在農產品流通和銷售環節中的違法行為僅占5%。農業生產環節是違法行為的高發領域，應當成為執法關注的重點。

1.4 違法信息獲取方式單一 部分基層部門執法被動

表3中數據體現出2014—2017年山西省執法部門發現違法行為的各渠道之間的關系。山西省農業案件來源共有檢查發現、群眾舉報或投訴、上級交辦等8個方面。從形式上看，來源渠道多樣化，但實質上，檢查發現占據絕對比重，逐年依次為89.91%、54.68%、79.63%及87.22%。當前農業違法行為主要是通過行政機關主動執法發現的。

分析群眾舉報投訴以及上級交辦，發現二者之間每年的數量以及增減幅度均相差無幾，體現出密切關聯。由此可以推斷：群眾舉報或投訴的對象主要為上級機關，上級機關在受理后交由基層執法部門具體處理，體現出部分基層執法部門執法信息來源單一的問題。

1.5 違法案件多發地區同主要農業產區高度重疊

分析表4數據發現，2014—2017年，山西省農業違法案件主要集中于運城、臨汾兩市：農業（種植業）方面逐年占比分別為59.38%、64.12%、66.77%、68.09%；畜牧方面為43.70%、84.52%、97.01%、86.04%。

運城、臨汾位于晉南地區，是山西省農作物重要產地，山西省6 667 hm2以上小麥種植縣均集中于此，同時也是蔬菜、雜糧、中藥重要產區。山西省主要農業（種植業）違法案件高發區域同主產區高度重疊。

畜牧業方面，山西省朔州、大同一帶為主要牧業地區，依常理應為畜牧違法案件主要地區，而數據顯示并非如此。運城、臨汾作為山西省主要養殖業區，大型牲畜年底存欄量、年均肉類產量居位于山西省前列，也是相關違法案件的最頻發地區。

造成北部、南部兩主要產地違法案件數量之間的巨大差異的原因在于，兩地區養殖方式和市場面向的對象不同。北部地區為傳統牧業地區，牧場連片、水草豐盛、地廣人稀，養殖品種多為牛、羊等大型牲畜，養殖方式以放牧為傳統。受傳統與自然影響，使用飼料較少。散養模式下牲畜間疾病傳播較少，獸藥用量也較少。合作對象主要為國內大型乳制品企業和肉類加工企業，生產標準高，檢驗檢測嚴，故違法案件發生數量相對較低。南部地區以豬、禽為主，養殖方式為集中圈養，養殖密度大，疫病發生率高、傳播速度快，存在過度使用獸藥的客觀情形。市場對豬肉、禽肉、蛋類的龐大需求推動了飼料添加劑的濫用。此外，豬肉、禽肉檢疫不包括對獸藥及添加劑等化學成分的檢測，客觀上難以有效遏制飼養過程中的諸多違法情形。

2 山西省農業執法面臨的主要問題

山西省農業執法面臨的問題主要可以歸納為6個方面：

2.1 農業執法難度加大

首先，近年來違法案件數量及涉案金額逐年減少，但從比重上，大額案件呈增長趨勢，且違法金額逐漸集中。這反應出，在現階段，“小打小鬧”式的個體違法行為已不多見，而集體違法、企業違法現象開始占據主導地位。預計在未來一段時間內，執法機關所面臨的將是有組織、大規模的農業違法行為。其涉及金額之巨大、參與人員之雜博、具體案情之復雜、取證程度之困難、牽扯范圍之廣泛，將為農業執法活動增加難度。

其次，流通環節中的違法案件，即表2中“農產品案件”和“其他案件”，在近4年內斷崖式劇減。種子、肥料、農藥及獸藥等農資類案件比重逐年增加，且前三者之比重遠大于獸藥。山西省農業執法面臨的主要問題已不在產品的銷售流通，而在于生產過程中藥物、肥料等化學產品的不合理使用，以及農資售假等問題。案件類型相對集中、案件數量持續減少，但執法難度卻持續加大。原因在于生產環節過程中違法行為的發現缺乏相應渠道和有效的檢測方式。盡管數據顯示案件類型趨向集中，但山西省約320萬hm2的基本耕地，1 600余萬鄉村人口數，基數如此之龐大，分布如此之分散，執法活動的有效程度和打擊力度必然會減弱。

2.2 基層執法不及時

2014年以來，農業違法行為的發現和處理大多是通過執法部門的自行檢查，鮮有其他信息來源。群眾舉報或投訴大多在上級機關受理、交辦后才會得到執行。這說明農業違法行為隱蔽性較高、不易察覺，增加了執法難度，也反映出基層執法部門存在懶政怠政、懈于執法、脫離群眾等現象。

2.3 執法部門自身建設亟待提升

近年來，山西省陸續出臺相關政策，不斷加強農業執法隊伍建設，取得了顯著的成果。但“瑜”不能掩“瑕”，農業執法部門依舊存在著眾多不足之處。首先，執法人員數量不足、專業素養有待提高。多數農業執法隊伍人員學歷偏低，原來從事的是農業技術工作，法律知識與相關經驗，行政執法專業素養亟待提高。部分執法部門長期人手不足，影響執法效率和效果，無法保障行政執法及時性和有效性。其次，農業執法經費不足。數據顯示，某地區執法部門每年的財政預算僅有10萬元左右，且執法經費與其他經費混同，連日常工作開展都存在困難。再次，執法設備不足，現有設備現代化程度不高，技術手段落后，部分基層地區甚至缺乏統一的執法著裝，嚴重影響行政執法的權威性。

2.4 部門協調機制不完善

農產品質量安全監管工作，涉及到質檢、畜牧、糧食、檢測等諸多農業部門，但部門之間存在分工不明、協調不足等問題。由于法律、法規的不完善，農業系統各部門之間存在職能缺失、職能重疊、職能分散、權能不足等缺陷，容易形成相互推諉、重復處罰，或因缺乏法定執行權而難以執行等現象，導致農業執法難以及時、高效、順利地進行。

2.5 執法形式缺乏長效機制

2014—2017年，山西省查處農業違法案件數量最多的一年為1388起，其中以“檢查發現”為絕對多數?？紤]到山西省農業產業基數，真實的農業違法行為應該遠遠多于官方統計數據。山西省農業執法行動多為省、市、縣主要部門牽頭的“專項行動”等運動式執法，短期內執法力度大、效率高，表面效果顯著。但高強度執法運動難以長期為繼，容易被違法者抓住漏洞、逃避執法。

2.6 農業法律法規建設滯后

有法可依是行政執法的首要保障，但國內、山西省內涉農法律、法規等建設依舊不足，留有“灰色地帶”，導致監管、執法于法無據。此外，行政處罰的額度屬于法律保留，行政機關只有法律授權內的有限裁量權，目前的處罰力度相較違法的成本、收益而言實顯不足，難以對違法者起到足夠、有效的威懾力。

3 對策與建議

針對上述山西省農業執法中的問題，提出以下7條建議和對策。具體如下：

其一，提高農業執法工作人員的專業素養和業務水平。嚴格錄用、選拔標準，對于新招聘的人員，應當對其學歷、專業作高標準的要求。在全面推進依法治國的當下，可以考慮將通過國家統一法律職業資格考試作為執法人員招考的必備條件。

其二，建立農業執法監督機制，落實問責制度和責任追究制度，以及執法考評制度。完善農業執法的復議制度和聽證制度。定期開展業務能力培訓和法律知識培訓，執法人員應當持證上崗、持證執法，切實強化依法執法理念，保障執法活動過程和結果的公正、有效。

其三，增加農業執法部門的財政預算資金，落實農業執法經費財政保障。將農業執法經費單列為專項資金。落實對農業執法人員的物資保障、工作保障和生活保障，切實提高基層執法人員待遇，完善激勵機制。

其四，加快地方立法進程，完善地方性法規和政府章程，為地方農業執法做好立法保障的。加大對農業違法行為的懲處力度，通過立法上調處罰金額上限。建立農業產業征信機制，應用大數據方式設立統一征信平臺，加強對涉農個體和組織的誠信考核，作為市場準入、行政許可的審核條件之一。

其五，完善農業綜合執法，強化基層執法隊伍的建設，推進農、牧、水、林等領域綜合執法。抓住機構改革的契機，優化職能分工，建立農業執法協作平臺和指揮平臺。

其六，推動農業執法常態化、日?；??！昂颖Y合，非一日之寒；積土成山，非斯須之作”，保障農業安全，杜絕違法行為，絕非朝夕之功。執法部門應當樹立科學的執法觀念，建立日?；⒊志没霓r業執法制度。針對未來可能常態化的有組織、大規模的農業違法案件，可以經常性、不定期組織執法隊伍進企業、下基層執法。

其七，發揮社會監督作用，開通多渠道的違法信息受理平臺。執法部門應緊密聯系群眾，樹立服務人民的意識。加強基層農業安全、農業法制宣傳，強化維權意識。建立違法行為舉報獎勵機制，切實保障公眾權利，使群眾能舉報、敢舉報、善舉報，讓農業違法行為陷入到“人民戰爭的汪洋大海”中去。

黨的十九大為全面建成小康社會指明了方向，深化農村改革、推動山西省農業現代化建設也進入攻堅期。作為“三農”工作的護航者，農業執法工作面臨著全新的形勢和挑戰。以習近平新時代中國特色社會主義思想為理論指導和行動指南，不斷深化農業行政執法體制改革，加大農業執法資源投入，整合農業執法隊伍，強化執法人員的法制觀念和為民意識，創新監管機制，規范農業市場運行，增強農業執法的能力和水平，為全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家作出積極貢獻。