新型城鎮化視閾下民族地區農村養老服務業發展研究

王笑嫻 黃武

[摘要]我國民族地區農村人口基數大，在新型城鎮化進程中，人口老齡化問題日益凸顯，養老服務業發展面臨的人力、財力、物力等諸多掣肘愈加突出，亟須探尋破局之路。集“老、少、邊、山”于一體的廣西是我國少數民族人口最多的地區，發展農村養老服務業任道重遠。以廣西壯族自治區為研究對象，探究民族地區養老服務業存在的問題，從加強服務人才隊伍建設、加強政策扶持力度、構建多元合作的運作方式三方面提出破解養老服務難題的路徑建議。

[關鍵詞]新型城鎮化；民族地區；農村；養老服務業

[中圖分類號]F328 [文獻標識碼]A

養老服務業是老齡產業不斷發展的一個重要內容，是以人口老齡化為前提條件，專門針對老年人的養老需求提供生活照顧和護理服務，為滿足老年人口生理和精神上的需求而產生、發展的產業。新型城鎮化是相對傳統城鎮化更為“新”的發展理念，是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化。強調把城鎮發展與農村聯系起來，達到城鄉統籌發展的目的。新型城鎮化下，民族地區農村養老服務業作為城鄉統籌中的一個重要內容，不僅有利于“三農”問題的解決，更是惠及民生和全面建成小康的一項重要任務。本文試以廣西壯族自治區為例，探討我國民族地區農村養老服務業發展所遭遇的現實障礙及應對之策。

1 廣西農村養老服務業現狀

人口老齡化是廣西當前面臨的嚴峻問題，對經濟的增長及社會的穩定造成較大壓力。截至2016年底，廣西60歲以上老年人口有716萬人，占4838萬常住人口的14.8%。面對人口老齡化困境，廣西積極采取舉措應對，經過多年的建設，養老服務體系不斷改善，農村養老服務發展已顯現初步成效。

1.1 加快推進養老服務基礎設施建設

為解決人口老齡化問題，政府部門加大了對養老服務的資金投入，加快社會養老服務的基礎設施建設。據統計，在“十二五”期間，廣西用于養老服務的基礎設施建設的資金累計投入22.9億元，重點用于建設農村五保村、鄉鎮敬老院、社會福利院等。其中，完成建設養老服務機構1500多家，基本形成了每個市縣配備一家養老院和一家光榮院的布局，養老服務床位數達到16.1萬張。養老服務中心和服務站已經完成建設800多個，城市及農村養老服務設施得到了很大的改善，其覆蓋率分別達到61.2%、30.3%。80歲以上老年人高齡津貼基本實現廣西全區覆蓋，他們的生活得到了一定的保障。

1.2 出臺優惠政策，推進養老服務事業發展

為了支持養老服務事業發展，廣西政府部門出臺了一系列的扶持政策，鼓勵社會力量參與養老機構的建設。一是對參與養老服務機構建設的企業暫免征收企業所得稅，以及養老服務用地的城鎮土地使用稅。二是對非營利性的養老服務機構捐贈的企業，對所捐贈的部分可以免交企業所得稅和個人所得稅。三是出臺《廣西民辦養老機構補貼暫行辦法》簡稱《辦法》。《辦法》規定為了進一步促進非政府部門養老機構的建設，對其補貼標準給予提高，其中對新增床位補貼在原來每張的基數上提高2000元，對收養失能老人的補貼標準提高到每人每月60～160元。這種對社會力量參與建設的運營補貼制度，有力與更好地完善養老服務體系，滿足日益增長的老年人養老服務需求。

2 新型城鎮化視閾下廣西農村養老服務業存在的

問題及其原因分析

2.1 養老服務專業隊伍力量薄弱，質量有待提高

高水平的專業化服務團隊是推動農村養老服務業發展的重要保障。根據第六次全國人口普查結果，截至2010年底，廣西60周歲以上老年人口約為603萬，其中，農村老年人口約420萬。此外，廣西全區共有434個農村敬老院和五保村，農村五保供養人數達到28.2萬人。按照《廣西壯族自治區實施<農村五保供養工作條例>辦法》的相應規定，服務對象與工作人員的比例配備標準為10：1，因此，需要大量工作人員從事廣西農村老齡事業。然而，實際從業人員十分匱乏。大部分農村地區的養老服務機構的管理人員和服務人員是由當地政府、村委會工作人員兼管，或是由村中年齡偏大的中年婦女和沒有經過系統訓練的志愿者組成，他們當中極少有人接受過崗前培訓，普遍沒持有養老護理職業資格證書。這樣的服務人員對專業護理、醫療服務等方面的專業知識與技能較為欠缺，服務質量參差不齊，難以應對老年人的各類突發狀況，加上工作的不穩定性，無法確保老年人能夠得到高質量、有保障的服務。

2.2 缺少政策扶持，缺乏發展經費

近年來，為推進廣西養老服務業的發展，廣西人民政府重視發展全區老年事業，但對農村養老的扶持力度相對較小。在資金方面，廣西人民政府為了應對人口老齡化問題，投入大量資金支持全區養老服務體系建設，但在農村養老服務業的財政投入力度不足，例如，2017年自治區本級安排0.38億元用于支持農村養老服務中心建設，0.23億元用于支持五保村和鄉鎮敬老院建設，但二者資金總和僅占全區集中中央、自治區本級養老服務業總資金3.5億元的17.43%，資金投資傾向于城市養老服務建設，支出結構有待優化。一些民間組織即使看好農村養老產業的市場潛力與發展前景，但出于對稅收減免、財政補貼等優惠政策落實不到農村、投資金額大、投資回報率低、回報周期長等多方面的考慮，對投資望而卻步。

2.3 公辦與民營機構發展失衡，農村養老基本設施匱乏

廣西農村養老服務機構按性質劃分，主要分為公辦與民營兩種類型。目前在廣西農村地區中，政府經營管理的養老機構占絕大部分，由于屬于社會福利，收費較低，普遍存在一床難求的現象。而民營養老機構的投資主要來自于私人部門和社會組織的民間資本，由于缺少政府政策支持，缺乏資金保障，經營狀況不佳，盈利回報微薄等因素制約，導致其難以維持正常運轉，發展舉步維艱。

受到城鄉二元結構的影響，廣西政府在財政投入上更傾向于城市，致使農村擁有的資源十分緊缺。廣西農村養老服務基礎薄弱，設施簡陋，床位緊張，是養老服務工作的一大突出問題。根據民政部門統計資料顯示，截至2013年末，全區共有1156所農村養老服務機構，床位28274張。按常住人口計算，2013年末，全區每千名65歲以上老年人口養老服務機構床位數僅為8.9張，即床位總數僅占農村老年人口的0.89%，較之于發達國家5%～7%的養老床位數量標準相差甚遠，同時低于發展中國家2%～3%的比率。加之，養老機構的醫療室、康復理療室等基礎設施的配備不足，難以滿足日益增加的老年群體的養老服務需求。

3 新型城鎮化視閾下農村養老服務業的發展對策

3.1 加強隊伍建設，提高服務水平

3.1.1 完善從業人員的福利待遇制度。廣西政府人力資源和社會保障部門應當制定養老服務業從業優惠政策，鼓勵城鄉勞動者從事養老服務工作。當地政府和財政應做好養老護理員工資指導價發布工作，指導民辦養老機構和組織，合理確定養老護理員的勞動報酬。確保農村養老服務業從業人員擁有與其他行業從業人員大體持平的勞動報酬，享有與正規就業者同等的職業地位，獲得勞動法規定的社會保障待遇。根據當地的經濟發展水平、物價等建立養老護理人員崗位津貼，建立基于從業年限、技術難度的薪酬增長長效機制，制定以能力與業績為導向的升遷機制，拓寬從業人員的職業發展空間。并對參加養老護理職業培訓和取得職業技能鑒定，并在養老機構護理崗位連續從業兩年以上的人員，按照國家和自治區相關規定給予從業獎勵，對在養老機構就業的專業技術人員，在培訓進修、注冊考核、職稱評審和推薦評優等方面，執行與醫療機構、福利機構相同的政策。對養老機構吸納就業困難群體就業，符合條件的，給予相關就業補貼。建立基層老齡工作先進典型激勵機制，評選出養老服務勞動模范，進行表彰獎勵。

3.1.2 設立專門培訓機構，完善就業準入機制。首先，政府應建立技能培訓機構，定期組織從事農村養老服務業的工作人員進行職業教育培訓，不斷強化他們對護理、心理、醫學、康復等方面的專業知識和技能，提升養老服務業整體業務素質與服務質量。聘請具備從事農村養老服務豐富經驗的基層工作人員擔任培訓教師，分享長期積累的實踐經驗。其次，鼓勵下崗失業人員參加老年服務職業技能培訓，培訓后通過有關部門推薦就業，一方面有利于解決下崗勞動者再就業問題，另一方面也可以加強農村老年服務人才隊伍建設。再者，對服務人員的準入門檻嚴加管控，實行持證上崗就業準入機制，對參加培訓、考取職業資格的在職服務人員給予物質獎勵，加強養老服務工作隊伍的專業性建設，保障從業人員的服務水平，確保能為農村老人提供有質量保證的養老服務。

3.1.3 加強政府、高校與農村養老服務機構合作。高校是培育養老服務生力軍的主要陣地，可以實現專業人才的規?；囵B，為農村養老服務業提供人力資源儲備。政府、高校與農村養老服務機構可以開展合作辦學。一是廣西政府可以通過鼓勵與支持本科高校、?？圃盒?、中等職業技術學校設置養老服務相關的定向專業，在報考時給予政策性加分，在錄取時由考生與招生單位和農村養老服務機構分別簽訂定向培養合同書，就讀該專業的學生可以享有全免或減免學費的優惠政策，畢業后到合同規定的養老機構任職就業；二是政府提供專項教學資金，建立老年服務教學實驗室，利用教學資源將理論與實踐相結合，注重培養學生的實際操作技能；三是高校與養老服務機構簽訂實習協議，依托機構提供校外實習培訓基地，輸送實習學生；四是通過政策扶持的方式鼓勵、引導高校畢業生到基層工作，比如選擇到農村養老服務機構工作的高校畢業生可以享有與“三支一扶”同等就業優惠政策，服務期滿兩年后獲得服務證書。此外，政府與服務機構可以共同制定專業人才對口支援和城鄉互動機制，城市的專業服務工作人員到農村養老服務機構服務一定年限，期滿后可以享有一定待遇和晉升機會。

3.2 完善政策體系，拓寬融資渠道

城鄉二元體制導致城鄉之間資源配置不均，城鄉養老服務發展失衡，嚴重阻礙了農村養老服務業的發展。廣西各級政府應注重城鄉養老服務均等化，推進城鄉協同發展。

3.2.1 加強政策扶持。政府在推進農村養老服務的發展中應充分發揮引導者角色的作用，既要制定相應的發展制度，同時也要加大政策扶持力度。一是推動城鄉養老服務機構資源共享，鼓勵城鎮地區支援鄉村地區開展養老服務，發展異地互動養老。二是全面開放養老服務市場，完善融資投資政策，著力解決民間組織面對的“融資難”掣肘。在民間養老服務建設前提供信用擔保、貼息貸款，精簡審批程序，放寬準入條件，在建成后給予資金補助、運營補貼、風險補償，鼓勵社會力量參與農村老齡服務業；三是加強相關配套政策支持，優化農村老年事業的政策環境。比如，落實支持農村老年事業的稅收優惠政策，可以通過減免營業稅、免征土地使用稅等優惠，降低民營機構運營成本；農村養老服務機構用電、用水、用氣按居民生活類價格執行；強化土地流轉政策，整合農村閑置土地資源，優先用于養老服務等。

3.2.2 拓寬籌資渠道。解決資金籌集問題是開展廣西農村養老服務工作的當務之急?？梢酝ㄟ^建立多元籌資模式，發揮政府、社會、家庭、農村集體經濟在農村老齡服務中的作用，為建設農村老齡事業提供資金保障。第一，政府財政支持。廣西人民政府的資金投入一定程度上夯實了農村養老服務基礎，在2016年底廣西每個鄉鎮建有1家以上敬老院，但有限的發展經費仍支撐不了農村服務的發展需求，需要政府加大資金的投入力度。一方面應籌集農村老齡事業專項扶持經費，專門為解決軟硬件設施供給緊缺困境、改善養老服務條件、擴大養老機構規模提供資金保障，有效保障農村養老服務設施建設順利進行；另一方面根據廣西實際情況，調整財政支出結構，逐步提高農村養老服務支出在財政總支出中的比重，加大福利彩票公益金對支持農村老齡事業的資助力度，確保為社會保障提供充足的財政支持。第二，社會籌募。創建公益組織，增加農村養老資金。健全社會捐贈機制，倡導社會各界為農村養老服務進行慈善捐贈，加強慈善基金的嚴格精細化管理，保證使用的透明度，接受社會監督。第三，農村集體經濟扶持。有條件的村集體可以通過租賃閑置的集體資產，例如荒山、荒田，增加集體經濟收入，從而扶持農村養老服務業。

3.3 構建多元合作的運作方式，健全養老服務的基礎設施

在養老服務供給上，政府起著主導作用，但其財力是有限的，僅僅依靠政府力量難以應對農村老人的養老需求，也會造成政府財政負擔過于沉重。因此，要采取措施激勵和引導社會組織投資農村養老服務領域，吸引民間資本進入農村養老服務市場，實現服務供給主體多元化。

3.3.1 推廣PPP模式。政府是農村養老服務的主導者，在財政和政策上大力扶持養老服務業建設，為農村老人提供養老、醫療方面的公共產品與服務。社會力量能夠補齊政府短板，是農村老齡服務事業的中堅力量。在農村養老服務項目上，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，使政府和社會力量形成伙伴式的合作關系，力拓“公建民營”“委托管理”“合建合營”“政府購買”等路徑，共同助推供養服務機構的開辦、運營和管理。二者合力能起到一加一大于二的效果，既可以減輕政府財政負擔，同時可以降低企業運營風險，充分激發市場活力，此外，還有助于提高養老服務供給效率，提升服務質量水平，盤活養老機構床位存量，使供養人員享受優質養老服務，實現政府、企業、農村老年群體多方共贏。

3.3.2 深化供給側改革。調動社會各方資源，促使農村老齡服務產業進入有序發展軌道，關鍵舉措在于深化供給側改革。著力點可以放在全局層面上優化養老服務業統籌規劃，規范整體行業管理，改善養老產業投資環境，拓寬準入入口，引導社會力量、公益慈善組織發揮主體作用，推進老齡服務市場化、社會化，整合養老服務資源，改造閑置設施，推動養老服務均衡發展。解決城鄉二元化問題，使養老服務網絡在廣西全域覆蓋，鼓勵城鎮支援鄉村，公立機構支援民營機構，強化公立機構的引領示范功能，加強資源支持和服務指導，充分發揮輻射帶動作用，緩解廣西農村“未備先老”的窘境。以人為本，健全醫療衛生室、老年人俱樂部等軟硬件設施，將農村養老機構建設成為照護供養、醫療保健、娛樂休閑于一體，基礎設施配備齊全的農村區域性養老服務中心，滿足農村老人對日常護理、精神慰藉、文化娛樂的需求，切實增強老年群眾獲得感。

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