鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的困境與出路

邱曉華

[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國在廣大農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的最基層的政權(quán)組織，處于依法行政的第一線，堪稱行政系統(tǒng)的“神經(jīng)末梢”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政管理和行政執(zhí)法的實(shí)踐中，常常出現(xiàn)越權(quán)行政、暴力執(zhí)法、行政不作為等違法行為。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)夯實(shí)基層隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)法治宣傳教育工作;深化行政體制改革，破除體制性障礙;建立健全相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的積極性。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;依法行政;行政體制;激勵(lì)機(jī)制

[中圖分類號(hào)]D922.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

2014年十八屆四中全會(huì)是自建黨以來，首次以全會(huì)的形式專題研究部署全面推進(jìn)依法治國。2017年黨的十九大將全面依法治國列入“十四個(gè)堅(jiān)持”，成為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略之一。依法行政在依法治國中處于核心地位，而處于行政管理、行政執(zhí)法最前沿的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其是否能依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，更是依法治國能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。

1? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政存在的問題

1.1? ? 越權(quán)行政

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干涉村民自治。根據(jù)我國《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民自治是農(nóng)村社會(huì)的一項(xiàng)基本權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得隨意干涉村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組織之間的關(guān)系在實(shí)踐中常常被扭曲為行政隸屬關(guān)系。農(nóng)村社會(huì)的自治事務(wù)諸如村委會(huì)成員的選舉往往受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉;違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場交易。在政績和利益的驅(qū)動(dòng)下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，將本應(yīng)由市場調(diào)節(jié)來解決的事務(wù)納入管理范圍，不尊重農(nóng)民的意愿，運(yùn)用行政命令和強(qiáng)制手段推進(jìn)工作。如強(qiáng)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、強(qiáng)行推廣某種農(nóng)作物種子以及強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地等等。

1.2? ? 暴力執(zhí)法

推行依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，是我黨長期以來倡導(dǎo)和強(qiáng)調(diào)的政策方針。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)法過程中，行動(dòng)過激、暴力執(zhí)法的現(xiàn)象屢禁不止。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部執(zhí)法為民的意識(shí)淡薄，執(zhí)法方式簡單粗暴，奉行“吹胡子，瞪眼睛，掄拳頭”的作風(fēng)。尤其是在征地拆遷或收繳款項(xiàng)中，一遇阻力，便調(diào)集“小分隊(duì)”或派出干警對(duì)付農(nóng)民，甚至與農(nóng)民發(fā)生肢體沖突，抓人打人現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

1.3? ? 行政不作為

當(dāng)前，在全面從嚴(yán)治黨和反腐倡廉的高壓態(tài)勢(shì)之下，許多黨員干部在行使職權(quán)之時(shí)保持高度的戒備之心，開展工作縮手縮腳，害怕工作出現(xiàn)失誤而被追責(zé)。一些干部把為官不易當(dāng)作“反常”，把為官不為當(dāng)作“老道”，把“只要不出事，寧愿不做事”當(dāng)作生存之道。為官不為、懶政怠政現(xiàn)象已成為當(dāng)前黨員干部隊(duì)伍建設(shè)的一大頑疾。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在主觀上沒有認(rèn)識(shí)到自身工作的重要性，對(duì)待工作的態(tài)度是消極怠慢，做一天和尚撞一天鐘，得過且過，不認(rèn)真履行應(yīng)盡的職責(zé)。

2? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政困境的成因分析

2.1? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊(duì)伍薄弱

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件艱苦、工資待遇較差、晉升空間受限，以致于許多年輕優(yōu)秀的、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“出多進(jìn)少”，干部年齡老化的問題比較普遍和突出。這部分老干部由于受教育程度不高，理論功底薄弱，知識(shí)更新的速度遲緩，思想觀念陳舊，習(xí)慣采用老經(jīng)驗(yàn)和老辦法處理問題，難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求和新形勢(shì)的挑戰(zhàn)。尤其是在全面推進(jìn)依法行政的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律素養(yǎng)顯得尤為“捉襟見肘”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中法律科班背景的極少，大多沒有接受過系統(tǒng)的法律教育。加之“目前實(shí)行的普法教育，大多數(shù)是以短期培訓(xùn)和自我學(xué)習(xí)為主。 一些地方的普法教育似乎就是每年發(fā)一本普法讀本，即使是每年的國家公務(wù)人員普法考試也往往是‘為考試而考試，流于形式，成效不明顯。”當(dāng)前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有幾十名干部，有的達(dá)到上百人，但有行政執(zhí)法資格的人員一般不超過 10 人，執(zhí)法隊(duì)伍十分薄弱。

2.2? ? 不合理的縣鄉(xiāng)政府關(guān)系

我國縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府關(guān)系的不科學(xué)、不合理主要是由兩個(gè)方面的因素造成的：第一，行政層級(jí)單向連接模式的制度缺陷;第二，縣級(jí)政府在處理縣鄉(xiāng)政府關(guān)系過程中的行為失范。現(xiàn)代國家的行政系統(tǒng)各層級(jí)之間的連接主要有兩種模式：一種是雙向連結(jié)模式，即從金字塔的頂部到金字塔的底部是通過兩套相互對(duì)應(yīng)的規(guī)則把各層級(jí)的機(jī)構(gòu)有機(jī)地粘合在一起的，既有從上至下的命令指示規(guī)則，也有自下而上的請(qǐng)示匯報(bào)規(guī)則;二是單向連結(jié)模式，即行政機(jī)構(gòu)層級(jí)之間的連結(jié)線路上是單向的，即強(qiáng)調(diào)從一個(gè)方向至另一個(gè)方向的連結(jié)線路。二者最大的區(qū)別在于下層機(jī)構(gòu)是否有法律上的或者合法的獨(dú)立意志，獨(dú)立服從法律、 服從管理事務(wù)的權(quán)力。顯而易見，我國縣鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系屬于單向連接模式。在這種模式之下，縣級(jí)政府享有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立性受到壓制和限制。另一方面，在具體的行政過程中，我國縣級(jí)政府長期以來對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保持著高壓態(tài)勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)時(shí)刻刻都受到來自縣級(jí)政府施加的各種壓力，從而加劇了縣鄉(xiāng)政府關(guān)系的失衡和扭曲，并逐漸形成一種“壓力型”的層級(jí)運(yùn)行機(jī)制，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政帶來了巨大的負(fù)面影響。首先，它抑制了依法行政觀念和法治意識(shí)的培育和成長。受壓力型行政體制的作用和影響，完成縣級(jí)政府下達(dá)的行政任務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的第一要?jiǎng)?wù)。因?yàn)榭h級(jí)政府的考核指標(biāo)直接決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的仕途。而依法行政、依法執(zhí)法等工作事項(xiàng)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來講，其重要性只能屈居其次。而且，當(dāng)完成上級(jí)交代的行政事項(xiàng)與依法行政相沖突的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更傾向于前者。因?yàn)槿绻麤]有完成上級(jí)的指標(biāo)任務(wù)有可能葬送自身的前程，而如果違法行政，則有可能得到上級(jí)政府的開脫和從輕處分。因此，在這種機(jī)制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)力觀念要高于法治觀念，無法培育和形成法律至上的意識(shí)。其次，它是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主體違法行政的重要誘因。壓力型行政機(jī)制在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳導(dǎo)強(qiáng)大壓力的同時(shí)，必然會(huì)削弱縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“制動(dòng)力”，也即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府監(jiān)督制約力被弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要迅速高效地完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，難免違法行政，甚至采取過激的手段來推進(jìn)工作。上級(jí)政府如果需要對(duì)此違法行為進(jìn)行糾錯(cuò)，就要權(quán)衡違法行政與任務(wù)指標(biāo)完成情況這二者之間的分量。如果不到必須要糾錯(cuò)的必要，縣級(jí)政府更愿意容許或默認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的違法行為，這種行動(dòng)策略一旦反復(fù)進(jìn)行，達(dá)成重復(fù)博弈，就必然誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法行政。

2.3? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

首先，外在激勵(lì)有限。受傳統(tǒng)組織人事管理理念的影響，我國對(duì)公務(wù)員的外在激勵(lì)重視程度不夠，身處行政系統(tǒng)最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，更加沒有將其作為需要培育和激發(fā)的人力資源。另一方面，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了我國政府掌握的物質(zhì)激勵(lì)資源是難以滿足龐大的公務(wù)員隊(duì)伍，對(duì)于人口數(shù)量占據(jù)高比重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，所分享到的激勵(lì)資源更為有限。一部分地理位置偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政狀況僅僅夠維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至一些貧困地區(qū)連最基本的開支都無法保障，那么就更別提對(duì)其公務(wù)員的增資政策的貫徹落實(shí)了。在現(xiàn)代社會(huì)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度迅猛，人民生活水平和收入水平明顯提高，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資水平漲幅遠(yuǎn)滯后于房價(jià)和物價(jià)的飆升。與體制外的勞動(dòng)者相比，收入差距不斷被拉大。隨著社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作壓力卻越來越大，可謂“拿著白菜的錢，干著要命的事”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心理落差也隨之產(chǎn)生，嚴(yán)重影響了工作的積極性。除此之外，在干部的考核、晉升、培訓(xùn)等方面，由于我國相關(guān)法律制度的不完善，其激勵(lì)作用并沒有得到有效的發(fā)揮。其次，內(nèi)在激勵(lì)不足。當(dāng)前，我國對(duì)培養(yǎng)公務(wù)員的內(nèi)在激勵(lì)缺乏研究和關(guān)注。實(shí)踐中，公務(wù)員的內(nèi)在激勵(lì)的效果取決于公務(wù)員本人對(duì)政府工作目標(biāo)的主觀認(rèn)同程度。然而，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員沒有正確定位自己的角色，有些人甚至還停留在公務(wù)員就是“父母官”這種思想階段。強(qiáng)權(quán)意識(shí)嚴(yán)重，“唯權(quán)力是從、以權(quán)力說話”，而且工作方法簡單，態(tài)度粗暴蠻橫。這種嚴(yán)重的“官本位”思想致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在實(shí)際工作中秉持官僚主義的作風(fēng)，對(duì)服務(wù)型政府、法治政府、廉潔政府等價(jià)值理念無法產(chǎn)生高度的認(rèn)同感和尊崇感，內(nèi)在激勵(lì)失效。

3? ? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)依法行政的路徑探索

3.1? ? 夯實(shí)基層隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)法治宣傳教育

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)依法行政，需要從基礎(chǔ)工作抓起，重點(diǎn)是要抓好，基礎(chǔ)隊(duì)伍建設(shè)和基礎(chǔ)的法治教育工作。

3.2? ? 深化行政體制改革，破除體制性障礙

解決當(dāng)前縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府非正常化關(guān)系困局的關(guān)鍵是要在法律上重構(gòu)兩級(jí)政府之間的關(guān)系，使其走向規(guī)范化和正常化。首先，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限必須在法律上設(shè)置一條明確具體的界限，避免權(quán)責(zé)交叉和權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象的產(chǎn)生，尤其要明確縣級(jí)政府的權(quán)力并對(duì)其加強(qiáng)約束。因?yàn)橐坏┯心：貛С霈F(xiàn)，縣級(jí)政府就會(huì)憑借其處于行政上級(jí)的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就范，兩級(jí)關(guān)系就必定被扭曲。其次，建立健全相關(guān)的問責(zé)制度。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多違法作為根源都是上級(jí)政府不斷施壓所致。當(dāng)上級(jí)政府出現(xiàn)突破或超越職權(quán)界限的行為，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制，追究相關(guān)人員越權(quán)行政的責(zé)任。

3.3? ? 建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的積極性

（1）加大外在激勵(lì)資源的投入。公務(wù)員的工作態(tài)度、工作作風(fēng)以及工作的積極性是與其收入水平和生活水平成正相關(guān)性的。我國應(yīng)當(dāng)建立一套鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的工資調(diào)整機(jī)制，使公務(wù)員工資與社會(huì)平均工資保持在一定的比例范圍之內(nèi)，并且依據(jù)每年的物價(jià)水平并結(jié)合國家的財(cái)政情況實(shí)時(shí)地調(diào)整公務(wù)員的工資。另外，由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作條件較為艱苦，工作任務(wù)繁重，服務(wù)對(duì)象多、范圍廣，付出多于收入。這就需要在政策上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的福利待遇予以適當(dāng)?shù)膬A斜，增加其工資津貼、醫(yī)療補(bǔ)貼，享受帶薪休假、改善食宿條件等，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的后顧之憂，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的積極性。另外要推進(jìn)以依法行政為主要內(nèi)容的政府績效評(píng)估制度。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核重點(diǎn)從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、項(xiàng)目建設(shè)等方面向推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府轉(zhuǎn)變。（2）探索提高內(nèi)在激勵(lì)的管理制度。一是探索實(shí)行心理契約管理制度。心理契約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的聯(lián)系紐帶，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根據(jù)自身的情況，表達(dá)自己的需求和希望;另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的要求，雙方經(jīng)過平等協(xié)商之后訂立心理契約。心理契約是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行獎(jiǎng)懲的依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部均需按照心理契約的內(nèi)容做出相應(yīng)的調(diào)整和規(guī)范，共同推進(jìn)依法行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職業(yè)生涯規(guī)劃系統(tǒng)。由于每個(gè)個(gè)體的價(jià)值觀、興趣愛好、職業(yè)專長等方面存在差異，對(duì)職業(yè)目標(biāo)和發(fā)展空間有不同的追求和愿望。因此，充分了解每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的職業(yè)需求，探索建立科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職業(yè)生涯規(guī)劃系統(tǒng)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹立正確的職業(yè)目標(biāo)，完善職業(yè)規(guī)劃，使綜合管理能力強(qiáng)、精通經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、法律等方面的專業(yè)技術(shù)型人才能夠在自己的崗位上各司其職、各盡其才，增強(qiáng)整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的生機(jī)和活力，不斷提高工作效率。

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