鄉鎮政府選擇性治理模式

溫翔慧

[摘要]2017年中共十九大提出鄉村振興戰略，國家對鄉村發展重視度高，鄉鎮政府作為國家政策的直接落實者對鄉村發展起著至關重要的作用。探索鄉鎮政府選擇性治理模式形成的影響因素，總結目前鄉鎮政府選擇性治理模式的基本特點以及存在的問題，對研究鄉鎮政府和農村發展具有理論意義和現實價值。

[關鍵詞]鄉鎮政府;選擇性治理;專項資金

[中圖分類號]D422.6[文獻標識碼]A

1? ? 問題的提出

2017年10月中共十九大提出要實施鄉村振興戰略，堅持中央統籌、省負總則、市縣抓落實的工作機制。2020年我國要實現全面進入小康社會的目標，農村的發展對于全面進入小康社會具有關鍵作用。在農村的全面發展中，鄉鎮政府處于指導性地位，鄉鎮政府是我國行政機關的末端，是國家行政機關連接農村居民的關鍵節點，在國家機關和農村基層社會起著承上啟下的作用。鄉鎮政府的治理模式影響著其服務鄉村社會的質量和農村社會發展的效果。因此，對鄉鎮政府治理模式的研究具有理論價值和現實意義。

2014年7月16日李克強總理在國務院常務會議上指出，一些政府機關在落實上級政策時存在推諉扯皮，故意延遲辦事效率等行為，一些政府工作人員缺乏責任意識，存在懶政不作為等行為，有的形成選擇性落實，象征性執行的作風。目前，鄉鎮政府選擇性治理的行為具有普遍性，根據不同的行為特征類型，形成選擇性治理模式。

2? ? 鄉鎮政府選擇性治理模式的概念

2009年吳理財教授第一次提出選擇性治理這個概念，界定為農村基層政府在一些有利于自身利益發展的事情上表現出超強的行動能力，對于有利于自身發展的事情就搶著做，對自身發展不利或者沒什么影響的事情就不作為或者應付差事，這種治理實踐叫做選擇性治理。劉寧（2015）指出鄉鎮政府在上級政府統一性和整體性的政策下，當地農村居民的部分需求上級政府還沒有以政策的形式落實下來，根據所轄農村社會情況和自身利益訴求以及鄉鎮政府所能支配和運用的資源，鄉鎮政府會有選擇性地管理鄉村事務滲透公共權力并在鄉村社會中起著領導性的作用，這種治理行為形成了選擇性治理模式。李世敏（2016）指出鄉鎮政府是農村社會治理中的壓倒性力量，選擇性治理雖然在所處情況下一定程度上推進當地經濟的發展和上級政策的落實，但是其偏離服務型政府的職能和目標，只是在目前社會條件不成熟，鄉鎮政府職能不完善的產物，在中國社會發展的趨勢下會轉變。

綜合各位學者的研究，鄉鎮政府選擇性治理模式是指鄉鎮政府的工作人員在農村社會的治理中，既考慮上級政府的政策指令，也考慮鄉村社會發展情況及鄉村居民的需求，鄉鎮政府發揮主觀能動性，在當前政治體制、財政情況、政績考核多重因素下，選擇有利于自身利益的事情實現鄉村治理。選擇性治理在鄉村治理中具有普遍性，進而鄉鎮政府在鄉村社會治理中形成選擇性治理模式。上級政府的政策具有統一性整體性的特點，而各個鄉村卻基礎設施完善程度不同，村民素質不同，鄉鎮政府結合所轄區域情況進行選擇性治理，在一定程度上實現制度創新符合鄉村發展的積極效果，但是也帶來歪解政策，農民實際需求被忽視，鄉鎮政府自身利益膨脹等負面影響。

3? ? 鄉鎮政府選擇性治理模式生成的現實條件

3.1? ? 鄉鎮政府財力羸弱下的主動選擇

在2006年農業稅費廢除前，鄉鎮政府的財政收入包括預算內收入，預算外收入和非預算收入。預算內收入由農業的四種稅、大部分地稅和小部分國稅構成。預算外收入由行政性收費、上級政府的專項資金、罰款等構成。非預算收入由借款、行政性收費構成。2006年廢除農業稅后，原來鄉鎮政府財政收入主要部分農業稅喪失，中央政府發文嚴令靜止行政性收費、集資等行為。稅費改革后，鄉鎮政府的財政收入由上級政府的轉移支付制度下派資金、專項資金和部分地稅國稅構成，鄉鎮政府財政的主要支撐是上級政府轉移支付制度下的專項資金和項目資金。鄉鎮政府用上級政府下撥資金維持政府運作的日常開銷和工作人員的工資發放，但向轄區居民提供公共服務卻顯得捉襟見肘。鄉鎮政府在財政嚴重匱乏的情況下，把主要精力放在招商引資等能改善鄉鎮政府財政和顯現政績的工作上。國家還以專項轉移支付的手段以項目制的方式來保障農村公共產品的有效供給，項目制會給當地政府帶來大量資金和上級政府的配套幫扶，爭取項目也是鄉鎮政府炙手可熱的追求。鄉鎮政府在當前的財政體制下，忙著向上級政府“跑錢、要錢”，向上級政府申請項目，疏于對自身服務型政府職能的履行和完善。

3.2? ? 在壓力型的行政體制和不合理的考核機制配套結合下激化

壓力型體制是指上級政府給下級政府下達指標并對指標完成的情況進行評價和獎懲，上級政府對下級政府單向的權力問責并決定下級政府的獎懲情況，所以下級政府會想盡各種辦法完成上級政府布置的指標體系。指標體系中最重要和常見的指標是經濟指標和社會指標，對于社會指標中的上訪人數指標往往采用一票否決制，一旦這個指標沒有完成，就對下級政府的政績全部否定。政府工作人員的考核指標目前普遍圍繞著經濟增長和維穩，考核對象主要是上級政府的工作人員而不是政府為之服務的居民群眾，民眾和政府向上疏通的民意渠道不健全。鄉鎮政府為了自身的發展凸顯政績，往往會關注上級政府的指令而選擇性忽視居民群眾的意見和需求。中央政府重視公共產品的供給和公共服務的提供，上級政府卻沒有把它作為重要的考核指標，考核體系以經濟發展和維穩為決定性因素，進一步促進和激化了鄉鎮政府為了自身發展也兼顧所轄區域的發展作出的選擇性治理行為模式。

3.3? ? 發展不成熟的鄉村社會結構

鄉村社會受到非正式的制度、社會網絡關系和非正式權力結構關系的影響，這些因素同樣也會影響國家資源與精準扶貧對象的有效對接。目前村民的受教育程度普遍較低，社會組織發育不足，大部分村民對政治參與和上級政府的政策落實采取政治冷漠的態度，鄉村精英在連接鄉鎮政府和農村其它居民發揮著關鍵作用。鄉村精英包含政治精英，如村莊中村委會成員和黨員;社會精英如受教育程度較高的村民;經濟精英是村莊中經濟實力較強的村民，鄉村精英的社會地位較高，社會動員能力強，與上級政府的對接能力強。鄉村精英通過兩種方式影響鄉鎮政府的治理行為。第一，政府和居民溝通較少信任程度較弱，鄉鎮政府對某鄉村實施項目前，鄉村精英對村民可以進行項目政策解讀和項目動員，使居民全力接受和配合項目的引入與實施，鄉村精英會影響鄉鎮政府進行項目扶持村莊的選擇。第二，鄉村精英對項目的承接能力強，比如產業扶貧，進而有利于鄉鎮政府政績的提高。鄉村精英豐富的社會資本和高層次的人力資本復合使得他們成為鄉村扶貧的核心，并在理性經濟人下對鄉鎮政府的行為進行影響。

4? ? 鄉鎮政府選擇性治理模式已普遍形成

4.1? ? 鄉鎮政府選擇性治理模式的影響

選擇性治理行為不是某個鄉鎮政府采取的行為也不是鄉鎮政府采取的某個行為，而是全國鄉鎮政府都會采取不同種類的選擇性治理行為，所以鄉鎮政府選擇性治理行為具有普遍性，在現在的鄉村社會環境和行政體制下，鄉鎮政府形成了選擇性治理的模式。鄉鎮政府通過國家專項資金提供農村公共產品和完善農村公共服務，鄉鎮政府在利用上級政府下撥資金時會截留部分資金用作鄉鎮政府的運轉開支。鄉鎮政府對村莊進行項目建設時，在選擇村莊時會考慮村莊的基礎設施發展狀況，村民能力和配合情況，基礎較好的村莊在參與每次項目競爭時成功率都會高于其它村莊，這樣進一步加大了貧富差距，增加了社會的不穩定因素。鄉鎮政府在運用上級政府轉移支付的資金時，選擇性地把資金運用到基礎設施建設如修路修建廣場等凸顯政績的標志性工程上，而規避產業扶貧等項目，產業扶貧有失敗的風險，有損鄉鎮政府的政績。鄉鎮政府的工作人員作為理性經濟人，在鄉村治理中對治理對象的選擇和治理辦法的選擇都會滲透自身的利益，雖然鄉鎮政府的選擇性治理模式會給鄉村發展和我國政治現代化建設帶來一些問題。

但是選擇性治理模式也有其積極的方面，在中央政策具有統一性和一致性的背景下，各個鄉村發展程度不同，轄區居民的需求也不盡相同，選擇性治理模式在一定程度上實現了制度的創新和政策落實促進鄉村發展。中國的農村發展差異巨大，東西部差距，貧困村和精品村的差距。鄉鎮政府的規模結構和財政實力也存在很大的差異。國家鄉村振興戰略下政策具有全局性和統一性，一些鄉村很可能對國家政策的需求度不高，而自身亟需解決的問題又得不到上級政府的關注，鄉鎮政府就根據上級政府下達的政策有選擇性策略性地對政策進行落實，顯示了鄉鎮政府的主觀能動性和應變能力，使得國家政策能夠更大程度地惠及鄉村。

4.2? ? 鄉鎮政府選擇性治理模式的矯正發展

選擇性治理是一種中性的治理模式，找出其問題的漏洞并進行研究和規制，避免其負面影響的產生，也促進其發揮積極作用。要克服鄉鎮政府選擇性治理的弊端，必須疏通民意反應機制，擴大民眾的參與程度，真正落實服務型政府建設。首先擴大民眾參與，改革鄉鎮政府的考核機制，把居民滿意度作為重要的考核指標，建立起上下級聯合考核的問責機制。其次，強化鄉鎮政府的治理能力，鄉鎮政府在履行服務型政府職能時應當具有配套的財政和人事能力，在法律制度健全的條件下，更好地服務人民群眾。最后，鄉鎮政府的工作人員要樹立長久和正確的政績觀，不要有急功近利的心理。目前的社會條件下促使鄉鎮政府形成選擇性治理模式，保留其積極方面，也要跟進措施修正其消極影響。

[參考文獻]

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