在我國PPP項目審計開展的難點及對策

劉庭瑋 侯新

[摘 要]自20世紀80年代以來，世界上許多國家開始采用PPP項目進行公共基礎設施建設，自發(fā)展至今已趨于完備。我國自2013年底開展PPP項目以來進展迅速，但PPP項目在我國依舊處于發(fā)展起步階段，PPP項目的審計也處于萌芽中。本文結(jié)合我國實際情況，分析開展PPP項目審計的難點，并提出針對性的解決對策。

[關(guān)鍵詞]PPP;審計;難點;對策

[中圖分類號]F283 [文獻標識碼]A

1 PPP項目概述

PPP（Public-private Partnerships）即是指公與私的合作伙伴關(guān)系，基于這種關(guān)系吸收社會資本，使政府與社會資本共同建立公共基礎設施建設。這種合作性質(zhì)的伙伴關(guān)系，通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。在PPP模式中，政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小，也在一定程度上社會主體的利益回報，達到雙方互利共贏的局面。

2 現(xiàn)階段開展PPP項目審計的難點

2.1 審計內(nèi)容更為復雜

PPP項目作為公私合營的模式，PPP項目按照各個國家的國情，在不同國家的分類和發(fā)展情況也有所不同，在一些國家和地區(qū)，PPP項目多達數(shù)十種分類。在我國，根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》PPP項目被分為外包類、特許經(jīng)營權(quán)類、私有化類三大部分，其中又可細分為6種不同的運作模式。雖然，近年來我國不斷強化政府審計的審計隊伍，但是隨著PPP的出現(xiàn)與發(fā)展，多種多樣的項目運作模式為政府審計提出了不小的考驗。而且，PPP項目周期長、范圍廣、業(yè)務多，審計師需要面臨大量的審計內(nèi)容，一些審計內(nèi)容需要具有專業(yè)知識的審計人員甚至尋求相關(guān)專家的幫助才能開展審計工作，審計人員的工作量巨大，而且在PPP項目審計中涉及政府與合作企業(yè)，審計機構(gòu)要兼顧兩者的數(shù)據(jù)處理更加困難。

2.2 事前、事中監(jiān)督缺失

現(xiàn)階段，我國政府審計的思路主要還是停留在事后審計，在我國開展的PPP項目上也是如此。雖然這樣的事后監(jiān)督方式也取得了不錯的效果，審查出了大量違法、違規(guī)行為，規(guī)范了項目建設行為，提高了項目建設的效益。但是事后監(jiān)督存在的滯后性與被動性是不容忽視的，無法及時對項目進行調(diào)整，只在項目完工時的審查也保證不了項目建設的質(zhì)量。PPP項目大多數(shù)是以招標形式挑選合作伙伴，而缺少有效的事前監(jiān)督使得PPP項目的招標在合規(guī)性與合法性上有待考量。其次PPP項目缺少有效的事中監(jiān)督。雖然國家越來越重視項目跟蹤審計，但現(xiàn)階段項目跟蹤審計的覆蓋面較小，大多數(shù)PPP項目得不到有效的跟蹤審計，使得一些企業(yè)在項目實施的過程中，為盡快完工或增加收益而犧牲項目質(zhì)量。

2.3 審計資源與審計需求不匹配

目前，盡管在我國政府審計這一環(huán)節(jié)做出眾多方面的努力，包括擴充崗位編制、提升審計軟件配置甚至是聘請專業(yè)學者專家進行專門培訓，最終取得的審計效果也不盡如人意。對于此種結(jié)果的產(chǎn)生原因，一方面存在我國政府審計人員受限于專業(yè)素養(yǎng)和工作能力，另一方面政府審計的復雜程度對于審計人員提出了更高的要求，目前的PPP項目審計需要的是復合型人才，除具備專門的審計能力以外，還需熟練掌握計算機、法律、工程等眾多方面的多學科知識儲備。此外，由于近些年我國對于PPP模式的倡導和鼓勵，加之經(jīng)濟穩(wěn)中向好的發(fā)展以及我國居民對于基礎設施、公共項目和準公共服務日益增長的需求，對PPP投資程度和速度達到前所未有的局面。

2.4 PPP項目審計覆蓋面不廣，審計制度不健全

現(xiàn)階段，隨著我國對于基礎設施建設的逐漸重視，PPP項目在我國迅速發(fā)展，PPP項目的簽約落地率也在提升，越來越多的PPP項目進入實際建設環(huán)節(jié)。雖然有大量的PPP項目開展，但是政府并未對所有的PPP項目進行審計。首先，PPP項目本身就是引入社會資本，將國有資源開放、共享，原本的基礎設施建設的投資主體是政府，PPP項目下的投資主體是社會資本，這必然導致大量的資源得不到政府有效的監(jiān)管。其次，我國有關(guān)于PPP項目審計的相關(guān)制度、法律法規(guī)建設不完善，沒有統(tǒng)一的標準對項目審計進行評定;對于PPP項目建設的要求也沒有統(tǒng)一要求，現(xiàn)階段僅有《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》正在實施，其辦法覆蓋面積小，適用性較差，對于其他類別運營模式的PPP項目的規(guī)章依舊空白，這也成為了項目審計無法大面積開展的原因之一。

3 完善PPP項目審計的對策

3.1 建立基于大數(shù)據(jù)的PPP項目審計模式

PPP項目一般時間跨度大，涉及業(yè)務量大，其審計內(nèi)容巨大，審計工作量僅僅依靠審計人員處理效率低下。因此，在全國PPP項目綜合信息庫的基礎上，建立PPP項目大數(shù)據(jù)平臺刻不容緩。要搜集整理以前年度的PPP項目，包括已完工與在建項目，按照6種不同的運作模式進行分類、歸集。整理時關(guān)注不僅僅有財務數(shù)據(jù)與非財務數(shù)據(jù)，還應有使用的審計程序與方法，審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與內(nèi)容。建立數(shù)據(jù)庫，將不同種類、不同行業(yè)的PPP項目的數(shù)據(jù)進行全面的、系統(tǒng)的分析。基于大數(shù)據(jù)的審計模式，通過共享PPP項目中的數(shù)據(jù)與自身項目實施進度數(shù)據(jù)進行分析對比，實時監(jiān)控項目的建設，保障項目的實施，打破了各個審計客體之間的信息壁壘，規(guī)避了審計風險，提高了審計的質(zhì)量。

3.2 注重PPP項目事前、事中審計

首先，PPP項目招標程序的合法性與合規(guī)性是項目事前審查的重點，項目的招標是否符合流程，項目的企業(yè)合作伙伴的確立對于項目的健康發(fā)展有著重要作用。在項目招標時的相關(guān)信息應及時應通過互聯(lián)網(wǎng)等這種平臺公開招標，這種靈活的、低門檻的信息不僅能夠讓更多的企業(yè)了解招標信息，也能降低企業(yè)了解信息的業(yè)務成本，有利于其更好地參與投標。其次，要保障項目的事中審查有效進行。PPP項目的跟蹤審計會涉及政府、合作企業(yè)與審計機構(gòu)三者，因此應協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系，使每個主體發(fā)揮應有的作用。

3.3 建立PPP項目專項審計人才系統(tǒng)

目前階段而言，PPP項目審計人才的培養(yǎng)可以考慮采取短期培訓與長期培養(yǎng)并重的方式。對于已在職的政府審計組人員，側(cè)重短期培訓，在原有的審計專業(yè)素養(yǎng)和實踐經(jīng)驗的基礎上，逐步建立PPP項目審計的專項訓練，聘請專業(yè)PPP審計研究人員加以指導，使其能夠形成專業(yè)的PPP審計認知并指導實踐，全方面地運用新知識、新技術(shù)與被審計單位溝通，確保審計工作的順利開展，提升審計效率與效果。對于長期培養(yǎng)方式，主要是在我國高校中開展PPP項目審計的學科建設，形成完備的專項審計人才體系。將審計專業(yè)研究方向加以細化，增設PPP項目審計研究，政府也要鼓勵高校開展活動，對開立此類課程的學校提供實踐的機會，避免出現(xiàn)畢業(yè)后不能實際操作，需要再培訓的現(xiàn)象。此外，也要重學科間的交叉學習，培養(yǎng)復合型人才。

3.4 建立完善的相關(guān)制度，實施項目審計全覆蓋

首先，建立完善的法律法規(guī)刻不容緩。相關(guān)制度的建立應符合PPP項目的特點，與傳統(tǒng)的基礎建設項目不同，PPP項目的特殊性使其審計工作無法依據(jù)原有的審計項目制度實行，PPP項目所適應的審計準則應包括審計標準、分析框架、方法和工具、績效評價等，明確審計責任。與此同時，應建立完善的PPP項目建設制度。隨著PPP項目的發(fā)展，現(xiàn)有的規(guī)章辦法已經(jīng)不適用于多元化的PPP項目建設，因此為了提高PPP項目的建設效率，保障項目的實施質(zhì)量，統(tǒng)一建設實施標準，完善法律法規(guī)是必經(jīng)之路。另一方面，要實現(xiàn)項目審計的全覆蓋。對于利用、開發(fā)國有資源的PPP項目來說，其項目的開發(fā)必定參與了政府資金。因此，不管是政府投資為主，還是社會資本投資為主，涉及國有資源的利用與財政支出的項目就應該受到政府的監(jiān)管。

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