人地關系視域下的城中村改造問題研究

朱烜伯

[摘 要]本文在分析人地關系協調理論的基礎上，總結了人地關系要素與城市化的關系，結合農村改造的實際情況，分析了城市化進程中協調土地關系要素的準備工作。

[關鍵詞]人地關系;新型城鎮化;城中村;城中村改造

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

推進新型城鎮化既是未來較長時期擴大內需、促進發展的最大潛力所在，又是實現跨越式發展、加速崛起的最大動力所在。正是由于城鎮化建設對于我國現代化建設的重要影響，作為我國曾經城鄉二元體制的特殊國情下的特殊產物，舊式的城中村不僅不能滿足現代城市發展的需要，而且還一定程度上成為新型城鎮化建設道路上的阻力。因此，城中村的治理與改革也就成為了我國新型城鎮化快速建設中的必然結果。

然而，在集約、節能、綠色、低碳的新型城鎮化道路建設要求下，曾經舊體制下的城中村與如今的現代城市發展越來越格格不入。舊體制的城中村所呈現的問題越來越突出，城中村治理與改造的需求也越來越大。城中村的改造問題不僅影響著一個城市的協調發展，而且還關系著一個城市的城市功能以及城市市民的生活質量。因此，在城中村改造過程中，應運用人地關系協調理論因地制宜、趨利避害，積極引導城中村與城市之間健康、和諧的發展關系。

1 新城鎮化建設中的城中村

1.1 城中村的概念

雖然國外也有類似城中村的產物，但是城中村是我國“城鄉二元制”下城市快速發展而產生的特殊現象，因此本文對城中村的探究都集中在國內。雖然我國城中村早已出現，相關學者對此也有大量的研究，但目前“城中村”的概念并沒有一個統一的界定。國內學者從不同角度所認識到的“城中村”的內涵也大不相同。張建明認為，“城中村是位于城鄉邊緣帶，一方面具有城市的某些特征;另一方面還保持著鄉村的某些景觀，以及小農經濟思想和價值觀念的農村社區”。李培林認為，“城中村”就是在城市和村落之間存在的“混合社區”。謝志巋認為，“城中村”不僅是一種居住形態，也是一種社會形態。城中村是急劇城市化過程中原農村居住區域（包括土地、房屋等要素）、人員和社會關系等就地保留下來，沒有機會參與新的城市經濟分工和產業布局，仍然以土地及土地附著物為主要生活來源，以初級關系（地緣關系和血緣關系）而不是以次級關系（業緣關系和契約關系）為基礎而形成的社區。

綜合來說，本人所認識的“城中村”是：在快速的城市化進程中，為滿足城市的發展壯大，而被征收原有居住生活的土地，雖然原本的人員及社會關系被保留，同時并入城市區域，物質上完成城市化進程，但是不論從社會經濟、管理制度還是思想素質上，都不同于城市的特殊區域。

1.2 城中村的特點

在土地、行政管理、人口多方面的城鄉二元體制下，城中村雖然物質形態上具備了城市社區表征，但是在實際上并沒有真正納入城市的統一規劃、建設與管理中，還未脫離原來農村的羈絆。從農村社區向城市社區轉變過程中，在土地、行政管理、人口這三方面，城中村更是保留著與城區明顯不同的特點。

在土地產權上，城中村中的土地已不像農村形態時期擁有土地的所有權，也不像城市的國有化。城中村的土地已經歸村集體所有，城中村中的居民已經不能像農村階段擁有土地的所有權，也不能像城市居民購買國有土地上的大產權房產。

無論是承包建設的樓房還是自行搭建的房屋都只是在農村集體土地上的改造，原則上不允許集體以外的人購買，購買了也不受法律保護，是沒有產權的小產權房。

城中村中的居民已經在戶籍上由村民轉變成為市民，從農業戶口轉換成為了非農業戶口。在物質層面，他們雖然已經融入城市生活，但是在精神層面上，他們很難在短時期內擺脫農村的羈絆。例如，農村社會關系的封閉性、消費觀念的保守、小農思想嚴重等等。在很大程度上，這些都決定了城中村中的村民已經具備市民身份，但還不具備基本的市民素質，雖然生活在城市中，但是還處在農民市民化的轉換過程中。

城中村的行政管理主要集中在村委會，并不像城區在每個區設立區政府。村委會幾乎囊括了村中大大小小的事物，需要行使區政府中的各項職能。這就加大了對村委會體制及管理人員的要求。然而，村委會不管是在管理體制上，還是在管理人員的文化水平，表現出來的都是參差不齊。同時，城中村的開發土地短時期難以形成經濟效益，在利益驅使下，城中村的管理很容易出現尋租的現象。為了攫取及時的利益，沒有經過統一的規劃以及經營的合法性、合規性檢查，出現了許多低俗的店鋪，從而引來危險人群的聚集，加大了治理的難度。

2 新型城鎮化下城中村治理的理論依據

在城鎮化的過程中，隨著經濟的發展，產業結構必將從農業、工業為重心轉移為以服務業為重心，這也就必將引起相關人口的轉移聚集。在這個過程中，貧富差距將逐漸拉大，這也就要求我國在城鎮化過程中，通過產業引導城鎮化，實現產業結構的科學轉型。新型城鎮化建設過程中，產業的科學轉型不僅需要合理的產業結構，還需要產業的形態多樣、產業特色的鮮明以及產業強效的可持續發展性。

城鎮化是一個產業帶動人口集中的過程。因此新型城鎮化的過程中需要人口合理的集中，首先就需要產業結構合理。

此外，人口的集中合理不僅代表著不能出現人口的過度集中，而且也代表著人口不能過度集中和不足。人口過多不僅會給城鎮帶來各方面的壓力，還會造成失業率過高等社會現象，重步“拉美陷阱”的后塵;人口不足會影響城鎮的發展，減慢城鎮化的步伐。因此新型城鎮化需要人口與城市經濟協調發展。

新型城鎮化是內在心理的城鎮化也是社會關系的城鎮化。很多村民在城鎮化的過程中無論是因為外部政策的強制遷移，還是為謀求自身更好發展的自愿遷移，都會在整個改變的過程中感到無助，迷失方向。同時，在村民變市民之后，他們已經完全失去了原先農村傳統的自然關系，融入現代的社會關系網絡，建立新的社會關系。

盡管新型城鎮化的核心是人的城鎮化，但作為一項系統工程，人口城鎮化離不開作為要素的人口、土地、產業和資金的同步城鎮化，由此演繹出的新型城鎮化進程實際上是以人口城鎮化為核心，土地城鎮化、經濟城鎮化與社會城鎮化等要素同步發展的過程。政府在城鎮化推進進程中處于主導地位，人地關系問題體現在城鎮化進程中即是政府如何通過規范的管理調控行為實現人口、土地、資源與經濟協調、可持續發展，從而促成健康城鎮化格局的形成。

人地關系論是有關人類及其各種社會活動與地理環境關系的理論。近代地理學中的人地關系理論經歷了地理環境決定論、或然論、適應論、生態論到文化決定論的發展過程。進入現代以來，和諧論與可持續發展的思想賦予了人地關系嶄新的歷史意義。人地關系適應論認為，人地關系應包括兩方面的含義：一是人們對其周圍自然環境的適應;二是一定區域內人和自然環境之間的相互作用。現代以來，人地關系協調與可持續發展理論對現今我國的城鎮化發展具有極強的現實指導意義。

新型城鎮化建設與傳統城鎮化建設的根本區別是以人為本。然而，以人為本的提出并不是沒有道理的。人居環境理論就是以人類所聚居區域為研究對象，探討人與環境之間的相互關系的科學。它強調以人為治，并不像社會學和地理學那樣，只涉及人類聚居的某一側面，而是把人類聚居區域作為一個整體研究，通過了解、掌握人類聚居的客觀規律，更好地建設人類理想的聚居環境，這與新型城鎮化建設的要求是不謀而合的。

土地的利用作為城中村改造的立足點，從土地利用強度、用地結構以及關聯效益三方面可以看出，城中村對于土地利用的浪費以及配套用地結構規劃的不合理都不能充分滿足城中村經濟以及生活各方面發展的需要。城中村的改造能夠成功可以促使經濟、社會、文化等各方面一系列的問題得以解決，促使整個城市的經濟布局、城市面貌等方面產生質的轉變，城市地位得到巨大提升。

3 城中村改造對策建議

盡管城中村在發展和治理的過程中出現了許多這樣、那樣的問題，但是城中村治理并不是無藥可治的。

縱觀全球城市的發展史，無論是發達國家的貧民窟還是發展中國家的城中村，這些都是在城市發展、演變的過程中必須經歷的情況。因此，城中村治理可以根據自身實際情況，借鑒前人相關問題的治理經驗，在新型城鎮化建設過程中少走彎路，進一步完善城中村的治理工作。

3.1 界定產權，土地產權透明化

土地的處理是核對與清算資產中最重要的一個環節。無論村集體想要對土地進行任何的處理，不僅需要對村集體的資產進行評估作價，而且及時對土地資產進行妥善處置也是保障村民權益的必要行為。

總而言之，每一個環節和步驟在清產核資的實踐過程中都是不可或缺的，為了取得農民的理解和認可就必須維護農民代表參加的權利，同時還應接受媒體監督，增加審計評估的透明度。

3.2 高起點繪制治理規劃

城中村的規劃需要站在一個高起點上，納入城市的總體規劃中。在治理部門充分準備的情況下，運用科學理論繪制城中村的治理計劃，指導城中村建設。這就需要政府部門能在目標明確的的情況下，明確自身職能定位，在治理工作之前充分做好相關準備工作。這不僅能保障城中村的治理高效、穩定的推行，而且還能推動城中村的發展與城市建設融入一體。

3.3 制定明確的改造目標及原則

改造城中村的最終目的在于農民如何完全融入城市。城中村問題的根本即通過人口、社會、經濟、環境、管理、土地等各方面調整，從而實現城鄉“一元化”建設的發展轉變。在城中村發展至今之際，城中村接下來的發展必然需服從城市的整體協調發展，在科學的聚居環境的引導下不斷作出調整與改變。

城中村的改造建設中公眾參與是必不可少的一個環節。在堅持經濟、環境、社會并重的改造原則的同時，村委應該在治理改建中堅持保障村民的知情權，調動村民參與的積極性與各方面的配合。

3.4 完善村民社會生活的保障體系

城中村的治理工作中曾經出現過許多圍繞村民利益而引發的矛盾。鑒于多個城市城中村的治理經驗，城中村對于宅基地和村集體土地的轉化必會影響到村民后續的生活保障，因此部分城中村中抵觸情緒嚴重是治理推行困難的主要原因。治理后村民社會生活各方面的保障工作關系到社會的穩定，因此建立完善的城中村居民社會生活保障體系是南昌市城中村改造過程中一個艱巨任務。

城中村改造后，失去土地的農民成為驚弓之鳥，基本生活難以保障。因此，亟待建立起與城中村發展水平相符的社會保障制度。但當前尚無法建立起城鎮居民同等的社保制度。對于城中村居民的社保方案，應“曲線救國”，先參照城市居民社保制定標準，之后再將二者相銜接，確保日后工作銜接的循序漸進。

在研究各地有關失地農民社保這一問題后，我們可在南昌城中村社保改革中推行以下措施。

第一，擴大范圍。條件成熟的城中村，可試點將其納入城鎮企業職工社保體系中去。

第二，三方保障。制度先行，建立健全失地城中村居民生活保障制度，將政府力量和社會力量捆綁，實現政府、集體個人共同承擔保險費用的機制。

第三，健全醫保。將城鎮醫保體系與新農村合作醫療體系相結合，健全醫保體系，完善制度規章。

第四，監管資金。落實專款專戶，專戶專用政策機制。為城中村失地農民設立社保專戶，為其資金籌措和管理提供保障。政府、村集體、個人都按比例繳存，加大監管，確保資金有效使用。

第五，有先有后。要明確征地補償費和自留地開發所得資金，必須首先用于村民社保，根據條件，最開始應滿足養老保險，之后向醫保、失業保險逐步增加。

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