乾隆時期的治疆政策對于新時代“一帶一路”建設的啟迪

王銳

[摘 要]清王朝時期中央政權治理新疆的舉措，吸納了歷代封建王朝治疆方略的成功經驗。乾隆時期治疆政策中的“收”與“放”的辯證思維，更加直接、有效地強化了中央政權對新疆的治理，同時更鞏固了清政府對于新疆的統治，也更好地實現了新疆的發展和穩定。總結乾隆時期的治疆政策的經驗教訓，對于當前我國主導的“一帶一路”戰略布局過程中新疆地區的治理也有著現代意義上的啟迪。

[關鍵詞]乾隆時期；治疆政策；一帶一路；啟示

[中圖分類號]K249.3 [文獻標識碼]A

新疆古稱西域，地處我國西北邊陲，民族構成復雜，居亞洲大陸腹心，作為東西方的交通樞紐，在內亞經濟、政治、文化交流史上有著舉足輕重的地位，戰略位置非常重要。自漢唐以來歷代中央政權都十分注重對這個地區的治理。漢朝時期，中央政府便建有西域都護府對西域進行治理；唐朝設安西、北庭都護府，進一步加強管理；元朝采取移民守邊、發展生產，引大量色目人入內地，加強了西域和內地的聯系；到明朝暫時喪失了對西域的統治，及至清朝乾隆時期平定大小和卓叛亂之后（乾隆二十四年，公元1759年），改西域為新疆，因俗而治，設計創新了很多適用于治理新疆的制度和政策。乾隆時期的治疆政策，不但鞏固了清政府對新疆的統治，也促進了新疆的發展。

1 乾隆時期的治疆政策的“收”與“放”

歷代邊疆治理問題的核心都是民族問題，治理好邊疆的關鍵在于如何解決好民族問題。清朝治理新疆地區時，也是遵循歷代封建王朝治理邊疆“因俗而治”的原則制定了很多適宜新疆各地區發展情況的政策。特別是乾隆時期，在新疆地區初步平定之后，如何治理好與內地風俗習慣、宗教信仰、民族情況和社會情況差異巨大的廣闊邊疆，能否將中央政權的管轄力度輻射到這一區域，不僅關系到新疆地區的繁榮穩定，也關系到清政府實現對新疆地區的實際控制。

1.1 乾隆時期治疆政策中的“收”

乾隆時期清政府根據治理需要和時代特點，對歷代中央政權治疆政策做了取舍變更與充實完善，設置了很多治理新疆的政治和軍事制度，這些制度是為了加強中央政權對新疆的管理和統治，因此將它看做“收”的政策。

1.1.1 政治制度

清朝時期新疆各地區有維吾爾、漢、滿、回、哈薩克、布魯特、錫伯、索倫、蒙古等族。乾隆時期根據各地區民族分布情況實行了多種制度。在行政管理方面，因俗設官，因俗治之。乾隆二十七年（公元1762年）清政府設置伊犁將軍，統轄整個天山南北軍政要務。同時在伊犁將軍下設烏魯木齊都統、塔爾巴哈臺參贊大臣、喀什噶爾參贊大臣等辦事機構，建立起一整套 “軍府制度”。伊犁將軍作為清政府派駐新疆的地方官員，既是當地駐軍的最高統帥，又是新疆地區的最高行政長官，這在更高程度上達到了政令的統一，利于清政府對新疆的統籌管理。

清政府根據新疆各地區民族成分和社會歷史狀況，實行三種不同的行政制度：州縣制、札薩克制和伯克制。東部推行了與內地相同的州縣制度，在烏魯木齊一帶設迪化州、鎮西府等，主要是施行于北疆及南疆東部；在衛拉特蒙古及哈薩克等部落以及東歸的土爾扈特部實行札薩克制；在南疆回部（維吾爾）地區，沿襲伯克制，并加以改革，由中央政府決定“伯克”的任免、晉升和調動等變動，接受清政府派駐新疆大臣的監督和考核，“這一政策對于統治南疆各族頗見成效”。這些做法不僅實現了中央政權對各地區的管理，還給予了少數民族一定的自治權限，增加了少數民族對中央政權的向心力，頗具民族區域自治的的現代意義。

1.1.2 軍事制度

除了政治制度之外，軍事制度也是乾隆時期治疆政策中的重要一環。在軍事體制方面，乾隆時期深諳“無兵不穩、兵弱必亂”的教訓，因此采取了一系列強軍備武固防措施。在新疆的駐軍中設置駐防軍和換防軍兩種，布防的軍隊由各處負責的軍政大臣分別統領，由伊犁將軍負責總轄，構成了龐大而有序的軍事管理系統。

乾隆時期派駐新疆的軍隊總數在3.8萬人左右，在力量配置上，北部伊犁最重，東部烏魯木齊次之，南部回疆最少。其中北疆的駐防官兵約有總兵力的4/5，在南疆實行換防制，官兵有五六千人。以南疆的喀什噶爾一地為例，清朝僅在此駐守各類將士就有：“滿蒙八旗官兵440員名，由烏魯木齊、伊犁兩地駐防八旗中定期派往換防；錫伯、索倫官兵224名，由伊犁錫伯、索倫二營定期派往換防；綠營641名，由西寧鎮標、漢中鎮標及烏魯木齊提標營中定期派往換防。”

另外乾隆時期在南疆的軍事安排中，軍府體系中核心官員不任用本地的干部官員，而由中央政府指派內地官員擔任，也很少征用南疆當地士兵作為作戰力量，同時限制駐軍和當地的群眾任意往來。這一政策雖然能有效規避軍民交往不當而引起的民族沖突，但實際上也剝奪了少數民族群眾通過參軍而踏入仕途和到內地任職、駐軍的機會。軍民之間的隔離也使在新疆駐防和換防軍隊的將士很難與當地民眾建立和諧關系，軍隊防務無法扎實生根，不利于戰時統戰工作的推進。

1.2 乾隆時期治理新疆政策中的“放”

經歷了長期戰亂后，新疆各地區民生凋敝，經濟受到極大的破壞。以致北疆“經兩次大兵、又阿睦爾撒納焚掠之后，眾厄魯特數年來未能耕種、畜牧拋荒”，南疆“人煙減少，戶口凋殘，以致土地荒蕪，回眾窮困”。面對這種情形，乾隆時期清政府逐步采取了一系列開放和放開本地發展的政策，改變新疆各地區與內地和周邊國家相隔絕的狀態，不但迅速恢復了被戰爭嚴重破壞的社會經濟，更進一步發展了當地社會生產力，這些發展和開放的政策，可以看做是“放”。

1.2.1 經濟政策

在收復新疆之后，乾隆時期的清政府進一步放寬了新疆的開放力度和程度，開始施行以鼓勵新疆與內地發展商貿為標志的新政策。以往，凡是前往新疆地區的商販，一律需要輾轉到烏里雅蘇臺（今蒙古國）的“定邊左副將軍衙門”領取通行執照。乾隆開放邊疆經濟的首要步驟就是簡化入疆經商的行政審批程序：內地商人入疆，改由沿途的地方政府如鄂爾多斯、阿拉善、推河、阿濟等地的政府就近核發入疆的執照。乾隆時期“新疆駐兵屯田，商販流通，所關最要”，這一次的制度改革，“較之轉向烏里雅蘇臺領照，程站可省四十余日，商販自必云集，更于新疆有益。”乾隆時期的清政府十分重視地區商業的發展對新疆建設的關鍵作用。同時清政府還鼓勵新疆與周邊地區的商貿，對于內地商人和外邦商人，清政府在新疆都給予低稅優惠，甚至免稅待遇，對于各國家、各民族的商人給予平等的待遇。這些平等和優惠的開放政策大大刺激了新疆各地區商業的發展，“現在回部安靜，其布魯特、霍罕、安集延，瑪爾噶朗等貿易之人，絡繹不絕”。現在看來，這些政策恰恰符合了利用市場自我調節的經濟學邏輯，也是中央政權對于促進新疆各地區發展的一次嘗試。

1.2.2 財政政策

乾隆時期，為了鼓勵新疆各族人民積極發展生產，清政府還規定新疆的所有財政收入都留歸新疆各地自我管理和使用。由清政府撥專款支持的部分，稱為“專餉”。關于新疆地方財政出現的收支差額等問題，則是通過協調內地省份的“協餉”來加以解決。當時，全國有 25 個省級行政區，除了財政比較緊張的黑龍江、吉林、盛京（今遼寧沈陽）、烏里雅蘇臺（今蒙古國）、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海外，其他的省以及粵海關、閩海關、江漢關、江海關等海關，都要分擔新疆所需的財政支出。新疆的“專餉”和“協餉”制度，是當時全國對邊疆的支援制度，為新疆發展提供了既數額豐厚又來源穩定的經費支持。

乾隆時期治疆政策中的簡政放權、開放貿易的經濟政策和“協餉”“專餉”的財政政策，是乾隆時期促進新疆各地區發展 “放”的政策的集中體現。在這種政策下，新疆各地區實現了經濟的快速發展，人民的生活水平飛速提高，同時更擴大了新疆各地區周圍的商貿開發，是“清朝版”開發“絲綢之路經濟帶”政策的嘗試。

2 乾隆時期治疆政策對“一帶一路”建設的啟示

在新時代中國特色社會主義事業的發展進程中，我國開展的“一帶一路”建設，對邊疆民族地區發展是千載難逢的歷史機遇。在“一帶一路”建設中，邊疆民族地區實際上承擔著“拓展國家發展新空間”和“收功實于西北”的歷史責任。乾隆時期治疆政策中的理念和實踐，尤其是乾隆時期治疆政策中“收”與“放”的智慧對于現在我們平衡一帶一路戰略布局中新疆地區的開放與安全穩定有著重要的借鑒意義和參考價值。

2.1 乾隆時期治疆政策的經驗教訓

乾隆時期治疆政策中，中央政權不僅拘泥于平定叛亂、藩屬歸附而已，而是目光長遠，放眼未來。由于新疆地處偏遠，歷代中央政權雖加強了管理，但都僅限于收為藩籬，不利于統一。乾隆時期清政府改變了歷代中央政權治疆策略，將新疆像內地各省一樣長久納入中央政權的直接管理。在將新疆的行政管轄權緊緊地握在中央政權的同時，又廣開商路，開放新疆貿易發展，在很長一段時間實現了新疆地區的發展和穩定，這種治疆思路基本保持了下去。

以現代的視角來看，乾隆時期的治疆政策存在諸多弊端。最顯著的就是其“重北輕南”的治理思路，對南疆相對放任、隔離的治理思路，使當地民族在清朝一直處于一種邊緣狀態，這為民國時期乃至當代我國新疆民族問題留下隱患。南疆是傳統的民族聚居區，社會有相對穩定的格局，因此乾隆時期清政府在南疆施行的政策更多地順應當地的民族傳統和風俗習慣，盡量避免激化民族矛盾進而危及邊疆地區穩定安寧。但一些過于強化的隔離制度、安撫為主的處理民族問題的方式，阻礙了南疆與內地的交流融合，也滋長了一些地方民族勢力，這一保守政策最終埋下了邊疆動蕩的隱患。“在新疆地方言，有保護之利，閉塞之害，利害各半；在整個中國、大中華民族言，阻礙了國家統一、民族團結，實百害而無一利也。”從后來南疆地區出現的烏什之變、張格爾之亂等一系列的問題的發生到1864年的新疆各民族大起義、外敵（主要是浩罕阿古柏）入侵在天山南部都證明這一點。這對我們在處理新疆的民族問題、打擊新疆地區內的恐怖勢力有重大的警醒意義。

2.2 “一帶一路”戰略布局新疆治理的現代策略

當前新疆作為在“一帶一路”背景下“絲綢之路經濟帶”的核心區，作為連接亞歐區域的交通、物流必經之地，面臨著有史以來最廣闊的發展機遇。但近年來隨著國際社會上民族主義浪潮的影響和宗教極端主義的滲透，加上西方敵對勢力不斷對新疆開展的分裂活動，新疆各地區和新疆周邊地區的環境日益復雜。隨著我國西部邊疆地區現代化程度的快速提高，地區生產力會迅速發展，很有可能引發一些不可預測社會風險，給社會安全穩定帶來前所未有的挑戰。在全球化、信息化時代，除了以軍事安全為主導的傳統安全外，影響國家安全問題還包括了跨國走私與毒品交易、政權顛覆、民族宗教沖突和恐怖主義等非傳統安全問題。新疆地區不僅邊境漫長，與眾多國家毗鄰，這些國家也不同程度地面臨著民族宗教沖突、恐怖主義、毒品交易等非傳統安全問題。這些不穩定因素由于族源因素和地緣因素更容易傳導蔓延至我國新疆地區，并與境內的民族分裂力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力相互勾連策應、相互交織疊加，加劇了新疆地區安全治理的復雜性。

“民窮、民勞乃易亂之源”。歷史經驗已經多次反復驗證，新疆地區的安全穩定和長治久安，最基礎的條件還是經濟的不斷發展和生活水平的顯著提高。乾隆時期在新疆施行的經濟和財政政策，大大促進了當地經濟的快速發展和群眾物質生活水平的提高。然而，到了清代末期由于國家勢力衰弱，中央政府對新疆的“協餉”無力持續撥付，新疆的地方財政困難、問題凸顯。新疆當局為了能夠緩解財政壓力，只能通過增加稅收和各種征集手段來維持收支，這種做法不但沒有解決財政危機，還加重了當地各族群眾的生活負擔，反而造成新疆社會的動蕩，本地政府管轄能力衰弱，這才使和卓后裔作亂和外敵入侵有了可乘之機。因此可以說，新疆的不穩定，很大程度上是由于地區經濟落后和人民生活貧困而引發的，因此大力發展地區經濟、改善人民生活水平、滿足群眾對美好生活的向往是確保新疆安全穩定和長治久安的根本策略。習近平總書記在考察新疆時指出，“發展是解決一切問題的關鍵，也是解決新疆問題的總鑰匙”。因此加快新疆地區發展是當前新疆治理的長遠之計與治本之策。在“一帶一路”戰略的實施過程中，要加大國家向西開放的力度，使新疆地區更多分享對外開放的紅利。在西部大開發的機遇中，加快新疆地區的國土資源的進一步開發，使我國國土開發空間格局更加均衡，縮小地區發展不平衡不充分的差距。

不同于清朝時期對新疆治理北部開放、南部安撫的政策，當前我國對于治理新疆的思路是互惠開放與鐵腕治理并重的綜合政策，同時南疆地區也被作為重點發展和反恐維穩的關鍵區域。目前我國也在不斷強化駐疆部隊的全面建設，不斷提高應對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務的能力。我國每年還會派出大量的維穩的精英部隊輪流駐扎在南疆維穩的關鍵地區，在軍隊設置上，也給了南疆類似副省級的建制安排。以確保新疆邊防安全和社會穩定，營造和保持良好周邊安全環境的“金矛鋼盾”。另外未來“一帶一路”建設，不僅注重加強中國與周邊國家的經濟合作，還要深入推進與周邊國家的安全治理合作，推動新疆安全治理的國際合作。隨著“一帶一路”建設的不斷深入，新疆地區的經濟社會發展將邁上更高的臺階，地區的安全治理的基礎和能力也將不斷夯實和提高。中國與周邊國家安全治理合作的不斷深入，也將形成安全治理的合力。

3 結語

大國崛起，始于戰略。在幾百年之后的今天，我們對新疆的治理，又處在了“收”和“放”結合的重要階段。相較于乾隆時期，新疆與中央政府的關系不再是歸屬與稱臣納貢，而是作為統一多民族國家中具有主權觀念和邊界理念的現代國家不可分割的一部分。我們的民族關系也是在社會主義制度下建立起來的新型民族關系，是以“平等、團結、互助、和諧”為特點的社會主義的民族關系。新中國成立以來實施的民族區域自治制度，更是我們黨和國家民族政策的核心和基本形式。經過幾十年的堅定實施和不斷完善，在中國特色的解決民族問題的道路上，各族人民對偉大祖國的認同、對中華民族的認同、對中華文化的認同、對中國共產黨的認同、對中國特色社會主義的認同都在不斷增強，各民族共同團結奮斗、共同發展、和睦相處、和衷共濟、和諧發展。

“一帶一路”建設為新疆地區繁榮發展和安全治理既帶來了前所未有的機遇，也將出現很多挑戰。在“一帶一路”戰略布局的實施的新疆治理是真正的“謀長遠之策、行固本之舉、建久安之勢、成長治之業”。因此在新疆治理過程中需要特別注意對地區突出短板和突發問題作出有效和迅速的應對，同時又要著眼長遠，才能有效維護新疆的長治久安、快速發展，才能保證新疆地區發揮在“一帶一路”建設中的戰略支撐作用。

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