省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算績效管理探討

馮志永

摘要 隨著財(cái)政支出規(guī)模的加大，政府將加強(qiáng)財(cái)政支出的有效性控制。分析省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算績效管理的意義，介紹其實(shí)施的政策背景和主要內(nèi)容，以為省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的財(cái)政管理提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞 省級；農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位； 財(cái)政預(yù)算；績效管理

中圖分類號 F302.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0082-02

Abstract With enlargement of financial expenditure scale ，government will enhance validity control of fiscal expenditure. Significance of performance management of provincial agricultural research institutions in financial budget was analyzed. Policy background and main contents of it implementation was introduced . It can provide guidance for performance management of provincial agricultural research institutions.

Key words Provincial；Agricultural research institutions；Financial expenditure；Performance management

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，國家財(cái)政實(shí)力邁上新臺階，公共財(cái)政的支出規(guī)模也在逐年加大。政府對預(yù)算的管理，將更加強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的有效性，即在增加投入的同時(shí)，更加關(guān)注公共支出政策的成本和效果，推動財(cái)政資源的有效配置，最終實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

黨的十九大對加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度作出重要部署，明確提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。按照這一要求，財(cái)政部門以及預(yù)算單位必須緊緊圍繞提高財(cái)政資源配置效率，將績效理念和管理方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，對財(cái)政支出全面實(shí)施績效管理，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

2018年7月，中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》指出，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻變革。要牢固樹立正確政績觀，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，突出績效導(dǎo)向，落實(shí)主體責(zé)任，通過全方位、全過程、全覆蓋實(shí)施預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。

1 全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要意義

1.1 全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段 黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的系統(tǒng)部署中，以前所未有的歷史高度定位財(cái)政，賦予財(cái)政“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位[1]。黨的十九大報(bào)告從全局和戰(zhàn)略的高度強(qiáng)調(diào)要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，加快實(shí)現(xiàn)黨中央關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的重大部署。作為財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一，財(cái)政預(yù)算績效管理突出責(zé)任和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，是現(xiàn)代科學(xué)理論在政府管理上的具體運(yùn)用，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度開展評價(jià)，有利于為政府履行職能提供客觀依據(jù)，有利于全面提升政府效能，加快實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1.2 全面實(shí)施預(yù)算績效管理是財(cái)政預(yù)算管理方式的創(chuàng)新 財(cái)政收入來自于社會，因此財(cái)政在服務(wù)社會過程中堅(jiān)持量入為出，在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)樹立績效意識，體現(xiàn)績效要求，提高財(cái)政政策的精準(zhǔn)性和有效性，從而對財(cái)政資金的使用產(chǎn)生剛性約束，這是新的財(cái)政預(yù)算管理方式的應(yīng)用。緊緊圍繞提升財(cái)政資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行的全過程，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，是新的預(yù)算執(zhí)行理念。

1.3 全面實(shí)施預(yù)算績效管理能有效提升社會公共服務(wù)質(zhì)量和水平 預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)績效評價(jià)，可建立預(yù)算安排與績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、資金使用效果相匹配的激勵約束機(jī)制?？冃гu價(jià)結(jié)果的反饋將促進(jìn)財(cái)政更加科學(xué)合理地配置財(cái)政資源，把取之于民的財(cái)政資金科學(xué)分配、管好用好，以提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

1.4 全面實(shí)施預(yù)算績效管理能全面提升政府的公信力和執(zhí)行力 全面財(cái)政績效管理覆蓋所有財(cái)政資金，體現(xiàn)權(quán)責(zé)對等，放權(quán)和問責(zé)相結(jié)合。對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度開展評價(jià)，推進(jìn)績效信息公開，能督促各級政府部門認(rèn)真履職盡責(zé)，提高行政效率，提高人民滿意度，以全方位提升政府效能，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

2 省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的政策背景

省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位聚焦國家和本省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)急需解決的技術(shù)問題開展農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，科研范圍面向基礎(chǔ)，科技成果重在公益。根據(jù)中共中央國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，對于不能也無法由市場配置資源的農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位，根據(jù)正常開展的農(nóng)業(yè)科研業(yè)務(wù)需要，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障[2-3]。當(dāng)前，各省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位基本確立了基礎(chǔ)性、公益性的地位，并且隨著國家公共財(cái)政體系的建立健全，各省財(cái)政對農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的投入力度會逐步加大，最終形成財(cái)政穩(wěn)定支持農(nóng)業(yè)科研事業(yè)發(fā)展的長效機(jī)制。

省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的基礎(chǔ)性、公益性，決定其事業(yè)運(yùn)行、發(fā)展的經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政予以提供。這種財(cái)政穩(wěn)定支持農(nóng)業(yè)科研事業(yè)的政策極大地激發(fā)了農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位干事創(chuàng)業(yè)的熱情，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新工作成績斐然。基于此，財(cái)政部門也急需將對農(nóng)業(yè)科研投入的良好效果進(jìn)行反饋和應(yīng)用。因此，對農(nóng)業(yè)科研投入的績效評價(jià)，將成為財(cái)政部門關(guān)注的重點(diǎn)之一。

近幾年來，財(cái)政部門在預(yù)算績效管理方面積極探索，初步構(gòu)建預(yù)算績效管理體系基本框架。然而不同的部門之間，不同的經(jīng)費(fèi)性質(zhì)，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算績效管理的方式、方法并不盡相同。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》要求，省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位必須按財(cái)政部門的統(tǒng)一部署，根據(jù)農(nóng)業(yè)科研工作的自身規(guī)律，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善該單位財(cái)政預(yù)算績效管理[4]。

3 省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容

省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的預(yù)算績效管理，要從提升單位績效管理意識、明確績效管理目標(biāo)、科學(xué)開展績效評價(jià)、注重績效管理效果等方面，實(shí)行績效與預(yù)算緊密銜接，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的約束力。

3.1 省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理的原則

3.1.1 績效管理符合農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新規(guī)律原則。受季節(jié)、環(huán)境和周期等因素的影響，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新工作有自己的特殊規(guī)律。省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理在把握財(cái)政部門的績效管理總體原則的同時(shí)，必須兼顧農(nóng)業(yè)科研本身的工作規(guī)律。

3.1.2 績效管理全覆蓋原則。從財(cái)政預(yù)算角度，績效管理范圍要覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算，社?；痤A(yù)算也要參照執(zhí)行；從單位經(jīng)費(fèi)角度，則要覆蓋從財(cái)政部門取得的所有基本支出經(jīng)費(fèi)及項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)；從開展評價(jià)的內(nèi)容角度，涵蓋部門整體支出績效評價(jià)和專項(xiàng)支出績效評價(jià)。

3.1.3 績效管理全過程原則。省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算追加等各個(gè)環(huán)節(jié)要全面引入績效理念，進(jìn)行績效管理，對跨年度的重大項(xiàng)目應(yīng)按周期進(jìn)行績效評價(jià)。

3.1.4 績效評價(jià)結(jié)果反饋應(yīng)用原則。“花錢必問效，無效必問責(zé)”。隨著財(cái)政部門將資金分配和管理方式與預(yù)算績效管理掛鉤，預(yù)算單位必須加強(qiáng)預(yù)算編制的精準(zhǔn)性和預(yù)算執(zhí)行的有效性，通過績效管理，形成正向激勵機(jī)制。

3.2 省級農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容 全面實(shí)施預(yù)算績效管理要求將績效管理貫穿預(yù)算管理的全過程，做到“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”。

3.2.1 科學(xué)設(shè)定績效目標(biāo)。在當(dāng)前財(cái)政管理模式下，績效目標(biāo)由預(yù)算單位設(shè)定，由財(cái)政部門審核并批復(fù)。因此，設(shè)定具體的量化指標(biāo)或可以評價(jià)的定性指標(biāo)是省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理的前提性、基礎(chǔ)性工作。編制整體支出績效目標(biāo)及項(xiàng)目支出績效目標(biāo)，必須適度把握，確?？冃繕?biāo)可實(shí)現(xiàn)、可評價(jià)，同時(shí)注重與預(yù)算資金相匹配。

3.2.2 開展績效評價(jià)。通過切實(shí)可行的評價(jià)指標(biāo)體系，采取自評以及第三方評價(jià)相結(jié)合的方法，對績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行綜合性評價(jià)，是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.2.3 績效評價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用。注重績效評價(jià)結(jié)果與未來預(yù)算安排的相關(guān)性是農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理的核心內(nèi)容?！额A(yù)算法》規(guī)定：各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后進(jìn)行編制。目前，湖南省已將部門整體支出績效評價(jià)結(jié)果和專項(xiàng)支出績效評價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算安排掛鉤，使績效評價(jià)與預(yù)算編制建立必然的聯(lián)系和硬性的約束，真正實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用。

3.3 省級農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系 近年來，國家相繼出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》《深化科技體制改革實(shí)施方案》等文件，對科研機(jī)構(gòu)的績效評價(jià)提出明確要求。這些政策對科研事業(yè)單位深化管理方式改革、優(yōu)化評價(jià)機(jī)制、激發(fā)創(chuàng)新活力產(chǎn)生極大地促進(jìn)作用。

預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)是開展績效評價(jià)的直接依據(jù)，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)會對績效評價(jià)結(jié)果產(chǎn)生直接的、重大的影響[5]。目前，預(yù)算管理績效評價(jià)指標(biāo)體系由財(cái)政部門主導(dǎo)，然而為突出普遍性和專業(yè)性相結(jié)合的原則，各部門和單位的績效評價(jià)指標(biāo)體系往往需要預(yù)算單位、第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的共同參與。因此，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)職責(zé)定位，聚焦能力提升，注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的科學(xué)價(jià)值、技術(shù)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會價(jià)值，設(shè)計(jì)基于績效目標(biāo)的評價(jià)指標(biāo)體系，用于符合科技資源配置和資金使用效益，增加知識創(chuàng)造與技術(shù)供給的績效評價(jià)[6-8]。

根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，績效評價(jià)指標(biāo)體系一般由三級指標(biāo)構(gòu)成，一、二級指標(biāo)為共性指標(biāo)，三級指標(biāo)為分類指標(biāo)。一級指標(biāo)包括財(cái)政投入情況、管理情況和執(zhí)行情況；二級指標(biāo)包括預(yù)算配置、經(jīng)費(fèi)落實(shí)、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效益等；三級指標(biāo)按照基礎(chǔ)性公益性，結(jié)合單位自身業(yè)務(wù)內(nèi)容、科技創(chuàng)新特點(diǎn)，確定評價(jià)指標(biāo)和權(quán)重（表1）。

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