基于預算管理機制的農業科技項目績效管理研究

林曉紅

摘要 從基本環節入手，分析了農業科研單位預算績效管理存在的問題，并提出了改進科技項目績效管理的途徑。

關鍵詞 農業科研；項目預算；績效管理

中圖分類號 F320.6 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0157-02

Abstract Starting from the basic links， we analyzed the problems in performance budgeting system in agricultural research units. And the approaches to improve the performance management of science and technology project were put forward.

Key words Agricultural science and technology；Project budget；Performance management

早在二十世紀七八十年代，為了挖掘政府管理的內部潛能，改進政府管理目標，突出鼓勵結果管理導向，增強管理責任，提高政府管理效率，將源于企業管理的績效管理理念引入政府管理領域，旨在作為一種全新的政府管理模式來評價和改進政府工作管理的績效，其目的是通過建立與企業績效管理相類似的政府部門戰略目標管理模式，即績效管理模式將政府部門的職能和戰略細分為不同層級的工作目標、不同差異性的績效、不同評價方式的內容以及不同職能改進的措施等，不斷改進與政府部門工作職能和發展戰略相適應的績效管理體系，使績效管理成為政府部門行政效能不斷提高的有效方法。

政府部門管理的農業科技項目是政府公共財政支出的重要組成部分，其效能的體現是政府工作目標實現的內容之一。近年來，國家對農業科技工作的重視不斷提高，科研經費投入也逐年增加，經費的使用效益備受關注，原有的科研經費績效管理模式已不能適應科研單位管理要求。因此，加強科研項目的績效管理顯得尤為重要。要實現農業科技項目的績效優化，就需要建立與績效管理相適應的預算設計方案、層級工作指標、階段性或終極性目標、監督預算執行方式、檔期或延伸性績效評價等機制，依法監管，科學評價農業科技項目運行。農業科技項目的績效管理是建立在評價預算績效目標的基礎上，項目的設立、實施、評價和反饋為基本環節，每一個環節相互銜接，形成一個完整循環體。鑒于此，筆者從基本環節入手，分析農業科研單位預算績效管理存在的問題，并提出了改進科技項目績效管理的途徑。

1 農業科技項目績效管理存在的問題

1.1 樹立績效管理意識不強 在農業科技項目績效管理方面，①偏重項目申立，輕視項目管理，特別是忽視了項目的績效管理；②偏重項目資金使用，輕視項目資金的預算與使用效能，特別是缺乏項目資金與績效相關聯的評價方式或方法；③偏重編制項目管理條例，輕視項目管理的立法，從而使績效管理出現法律法規缺失、評價目標與指標或輕或重、保障體系支撐能力匱乏等現象，項目產出與資金支出缺乏合理的或可供評價的邏輯關系。

1.2 設置績效目標質量不高 績效目標是評價農業科技項目執行特點、結果和產出的指標，績效目標設計的多寡直接影響項目績效的大小。在績效目標的設置上，為獲得項目的資助，科技人員經常陷入項目績效考核指標的多寡，忽視了項目設立的層級目標與項目資金支持的關聯性，特別是青年科技人員表現的大目標、高目標、多結果的行為尤為突出。重大項目聯合設立中，受多學科、專業的研究領域交匯，項目的績效目標具有多元化、不確定性，導致項目目標設置不對稱，預算偏移，績效目標設置或高或低，缺少較好適控度，形成項目績效評價的困惑圈。

1.3 實施績效管理深度不夠 科學管理是確保農業科技項目績效合理表達的手段。實現項目績效科學管理則需要具有系統地、科學地、便捷地的績效管理與評價體系，其中支撐該體系存在的重要因素包括了績效評價指標、信息采集、評價隊伍和評價機構等。目前，表現在項目績效管理工作薄弱的癥狀有：績效評價指標較為繁瑣，缺乏較強的關聯性；信息采集不完整，差異性較大；綜合性評價隊伍和專業機構匱乏，受學科、專業獲取面的影響，評價標準不一。這些也是項目績效管理非理性表達的根源之一。

1.4 應用反饋績效管理評價結果不足 預算績效評價工作的最大價值是將績效評價成果轉化應用，即將評價結論與預算編制相結合，以評價結果控制項目預算資金的再分配，督促項目執行者積極探尋有效提高項目資金的使用效率的途徑。然而在項目實際預算管理中，由于評價工作反饋滯后，無法盡快形成實質性的激勵約束作用[1-2]；項目完成與評價的滯后使得項目執行與預算安排的時間銜接不暢，制約了評價結果的應用。因此，績效評價的結果難以對預算部門和項目實施單位形成較強的約束力。激勵約束機制不夠健全，評價結果與預算管理的作用尚未有機結合，優化、促進預算管理的作用尚未充分體現。

2 改進科技項目績效管理的途徑

2.1 建立科技項目績效管理機制 科技項目績效管理機制應突出項目工作目標與項目工作預算相協調，實現“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”，形成圍繞績效目標控制、預算編制執行、績效監督反饋三位一體的運行模式。

（1）預算績效目標管理是農業科技項目預算績效管理的基礎。在預算編制階段，將所有納入預算管理的項目列為預算績效目標對象，將項目績效目標和指標列入預算編制信息采集范圍，體現在部門預算編制的各個環節。項目績效目標要與項目合同對應，做到依據合理，考核指標層級分明，衡量適度；同時，要發揮項目績效目標的先導作用，績效目標的考核指標要與預算編制同步申報、審核和批復，形成績效目標與預算編制相互制約、相互激勵和相互促進的運行方式。

（2）預算績效運行監控是農業科技項目預算績效管理的保障。以預算支出績效評價為核心，全程監控項目預算績效。即在項目支出績效運行監控過程中，跟蹤管理和督促檢查項目資金支出進度和績效目標運行情況，糾偏揚長，確保項目績效目標的順利實現。當發現項目預算支出績效運行軌跡與項目合同所規定的績效目標發生偏離時，應及時發出示警報告，采取有效措施，予以糾正；當運行軌跡偏移嚴重時，應及時暫緩或終止項目執行；因政策變化、突發事件等因素影響目標實現時，應按照績效目標管理要求和審核流程，及時調整績效目標。要充分發揮項目績效監督的作用，關注項目初期、中期和終期的績效評價，全程監控農業科技項目資金的運行。

（3）充分利用項目決算數據，提高預算績效評價的準確性和有效性。當項目預算執行結束后，預算部門或項目管理部門應及時采集項目預算執行過程層級目標信息、階段任務完成信息和決算數據信息，客觀評價項目支出的實際效能，公正評價項目績效完成程度，提高項目預算績效評價的準確性和有效性。

（4）應用預算績效評價結果是解決項目預算績效管理的關鍵。采用合理的項目績效評價結果應用方式，可以充分利用優勢績效管理信息，根據不同類型農業科技項目的運行特點，建立有效的評價方式和途徑，促進項目預算績效管理發揮實效。①績效管理部門根據績效評價結果對項目執行部門下達績效評價意見，提出項目存在的主要問題及整改意見，被評價部門根據結果反饋意見認真整改，在規定時間內將整改落實情況反饋至評價部門。②建立績效評價結果與預算支出對接制度，評優獎優，限期整改，多策并舉。

2.2 完善科技項目績效評價體系 完善預算績效評價體系就必須規范項目績效評價的主體范圍，建立合理的績效評價指標，選擇適度的績效評價方式和方法，才能保證科技項目績效科學評價。

（1）規范績效評價主體。強化預算部門績效評價主體功能，農業科研項目的主管部門在項目執行單位自評的基礎上，負責項目支出績效的內部評價，探索引入第三方評價，在項目主管部門委托的情況下第三方可以獨立開展績效評價。

（2）不斷改進績效評價方法。根據農業科技項目的類型，選擇適度的項目績效評價方式是客觀解讀項目運行過程中預算支出合理性的必要條件。評價項目的經濟性時，可以考察項目所耗費資源的獲取或購買成本是否最低；評價項目的效率性時，可以依據投入和產出的關聯度，考察資源耗費數量與產出數量之間的比例關系，最小投入量可以獲得最大產出量；評價項目的效益性時[3]，以達到政策目標、經營目標、其他預算結果等為約束因子，考察農業科研項目的產出與成果的關聯度，綜合活動的實施能否形成合力，促成預算成果目標的實現。同時，在多種評價目標的選擇中，各類績效評價方法可以相互貫通，形成適宜主體目標績效評價的評價方式。

（3）改進項目績效評價個性指標體系。財政部將績效評價指標分為共性指標和個性指標，其中共性指標適用于所有評價對象的績效考核指標，包括預算編制和執行情況、財務管理狀況、經濟效益、社會效益等[4]。個性指標是針對預算單位或項目特點設定的適用于不同單位項目的績效評價指標，針對農業科研項目受氣候條件制約、受病蟲害影響、受研究瞬間靈感的影響而發生的探索性試驗等特殊性，可能出現的失誤和錯誤而產生的費用及成本支出，需要逐步改進項目績效評價的個性指標體系。

2.3 健全項目績效評價智庫和信息平臺 農業科技項目績效評價綜合智庫包含專家學者資源庫、中介機構資源庫和監督指導資源庫。農業科技項目績效評價綜合智庫實行動態管理，為預算績效管理提供智力支持和制衡監督[5-8]。

（1）建立農業科技項目績效專家資源庫。建設涵蓋生物育種、植物保護、微生物、農業機械、質量安全、農業經濟、農業工程、財務管理等不同學術專業的項目績效評價專家庫；根據專家的工作能力、工作態度、業務專長等，實行分類管理，優勝劣汰；特別要高度關注項目績效評價專家的誠信度，建立專家誠信檔案，實行誠信績效評價制度。

（2）建立中間方評價機構資源庫。匯集會計師事務所、資產評估、行業咨詢等社會中介力量，確立符合預算績效管理工作需要的社會中介機構，納入資源庫中；建立第三方績效評價監控機制，委托第三方評審項目績效評價報告質量的考核，確保項目績效評價工作質量，營造“真評價、評實價”的項目績效評價氛圍。

（3）建立項目績效評價的監督資源庫。建立紀檢監察、審計、群眾代表參加的項目績效評價監督資源庫，積極接受紀檢監察、審計、群眾代表等監督，規范項目績效評價的工作行為。

3 結語

建立行之有效的項目績效管理體系就必須直觀體現項目績效評價的指標、評價標準和方法，整合項目預算績效管理數據才能提高科研項目的資金使用效率和科研成果質量，從而創造出更多的社會效益和經濟效益。

參考文獻

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