全面預(yù)算管理背景下績效評價再思考

王漢平 張惠琴

摘 要：本文擬在總結(jié)江蘇省常州市近年來績效評價情況和成績的基礎(chǔ)上，分析全面預(yù)算管理背景下績效評價所面臨的挑戰(zhàn)，借鑒國際國內(nèi)的成功做法，提出新形勢下強化績效評價的對策建議。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算管理；績效管理；思考

一、近三年常州績效評價情況及成績

1.促規(guī)范，績效評價制度體系不斷完善

一是每年出臺年度財政支出評價工作布置文件，明確評價實施范圍、組織方式、工作程序、時間要求，使評價工作有據(jù)可依，有序開展；二是在全省率先制定“財政績效評價操作規(guī)程”，遵循科學規(guī)范、客觀公正、注重實效的原則，明確了財政資金績效評價各環(huán)節(jié)工作的程序和要求，對于規(guī)范常州市各預(yù)算部門和財政部門開展的績效評價工作、提高財政資金使用績效產(chǎn)生了積極作用；三是按照政府采購的相關(guān)要求采購績效管理第三方機構(gòu)，并同步出臺第三方機構(gòu)使用管理的相關(guān)文件，從第三方機構(gòu)參與績效管理內(nèi)容到績效評價費用支付等各個環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，規(guī)范績效管理委托第三方評價行為，保證績效評價的客觀公正。

2.抓重點，績效評價報告質(zhì)量不斷提高

一是財政重點項目支出評價報告堅持用數(shù)據(jù)說話，客觀真實反映專項資金使用情況，多次得到市領(lǐng)導認可；二是加大績效評價隊伍培訓力度，每年除了常規(guī)的績效評價工作培訓，還積極創(chuàng)造條件對第三方機構(gòu)及轄市區(qū)財政局績效工作人員進行培訓，以提高第三方機構(gòu)參與績效管理能力及績效評價報告質(zhì)量，提升全市財政系統(tǒng)預(yù)算績效管理水平；三是科學遴選第三方機構(gòu)，改變過去第三方機構(gòu)輪流參與項目重點評價的做法，通過召開項目發(fā)布會、機構(gòu)申報項目、組織專家評審、選定受托機構(gòu)等流程，使遴選出來的第三方機構(gòu)與項目更加匹配。

3.廣覆蓋，績效評價財政資金范圍不斷擴大

一是預(yù)算績效信息系統(tǒng)助推績效自評價工作全面展開。2017年度72個500萬以上財政專項資金全部在信息系統(tǒng)中填報部門自評價，自評價報告的報送比率、報送質(zhì)量得到大幅度提升；二是財政重點評價工作向縱深拓展。2014―2016年度市級重點評價項目24個，涉及財政資金30億元，其中部門整體評價1個，涉及財政資金0.89億元。2017年度確定對16個項目進行重點評價，涉及2016—2017年度財政資金共計5.1億元，其中現(xiàn)代服務(wù)業(yè)十大重點產(chǎn)業(yè)項目重點評價首次以面向行業(yè)、覆蓋產(chǎn)業(yè)的專項整合方式開展。

4.重應(yīng)用，優(yōu)化資金使用績效

一是落實掛鉤制度，將績效評價結(jié)果作為財政預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。例如，根據(jù)常州公交購車及政策性虧損補償專項資金績效評價結(jié)果，力促公交公司優(yōu)化線路設(shè)置，搭建撬裝式加油站，探索“互聯(lián)網(wǎng)+品質(zhì)公交”模式等降低企業(yè)成本，減少政府投入，提高服務(wù)質(zhì)量，每年可節(jié)約市級財政資金5000萬元；二是實施結(jié)果通報制度，將財政評價項目主要問題及建議及時向市委市政府和市人大報送，作為后續(xù)政府決策的重要參考；三是推進績效評價結(jié)果公開制度，財政重點評價結(jié)果全部公開，促進專項資金使用和管理在陽光下進行。

二、全面預(yù)算管理對績效評價的挑戰(zhàn)

1.全面預(yù)算管理要求績效評價體系更優(yōu)

一是全面預(yù)算管理，首先體現(xiàn)在“四本預(yù)算”全部納入預(yù)算績效管理。一般公共預(yù)算保障政府公共管理職能的履行，側(cè)重公平功能；政府性基金預(yù)算保障經(jīng)濟社會發(fā)展特定目標的實現(xiàn)，側(cè)重效率功能；國有資本經(jīng)營預(yù)算保障國有資本保值增值，側(cè)重效率功能；社會保險基金預(yù)算保障居民基本生活，側(cè)重社會穩(wěn)定功能。由于存在這種差異性，對四種預(yù)算支出進行績效評價的目標、指標體系、評價標準、評價方法、評價的價值選擇等框架體系也需有所側(cè)重，要探索出適合不同資金支出類型的績效評價模式。二是績效評價對象更加多樣化。績效評價對象分為財政專項資金績效評價、整體支出績效評價、政策評價、政府購買服務(wù)績效評價、國有資本經(jīng)營預(yù)算及財政管理績效評價等，亟待探索適合不同評價對象的績效評價指標體系。

2.全面預(yù)算管理要求績效評價各參與主體責任感更強

財政部門作為績效評價制度體系牽頭制定者、組織協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者，對所有政府資金預(yù)算分配和監(jiān)督承擔相應(yīng)的績效責任；預(yù)算部門（單位）和資金使用部門是預(yù)算的申請者和使用者，是財政資金自評價工作的組織實施者，同時也是財政資金績效信息公開的主體，承擔相應(yīng)的績效責任；參與績效評價的第三方可以分為機構(gòu)法人和專家團隊，在財政部門或預(yù)算部門（單位）委托第三方機構(gòu)法人進行績效評價的情況下，機構(gòu)法人必須客觀、公平、專業(yè)地開展績效評價，并對所出具的績效評價報告承擔法律責任，專家團隊則具備權(quán)威性，能對績效評價報告質(zhì)量進行把關(guān)。

3.全面預(yù)算管理要求績效評價報告質(zhì)量更高

一是從績效評價本質(zhì)來講，全面預(yù)算管理是當前財政改革的重頭戲，而績效評價正是從管理學的角度對財政資金的管理進行不斷改進，促使財政資金投入產(chǎn)出效益不斷得到提升。二是從績效管理融入預(yù)算管理的角度，績效評價是“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有跟蹤監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”全過程預(yù)算績效管理閉環(huán)中的一個環(huán)節(jié)，向前是對財政資金預(yù)算分配和執(zhí)行的監(jiān)督和檢驗，向后是評價結(jié)果應(yīng)用的工具和依據(jù)。

三、國內(nèi)外先進績效評價經(jīng)驗借鑒

借鑒國外績效評價的經(jīng)驗，主要在于兩點：一是強有力的制度保障。美國1991年出臺《政府績效與成果法案》，該法案以對戰(zhàn)略規(guī)劃和績效評價的規(guī)定為主要內(nèi)容，是戰(zhàn)略管理和績效管理理念的雙重體現(xiàn)；二是因地制宜地研究制定不同的評價形式。英國是開展政府績效評價最早的國家，其綜合評價是以服務(wù)供給水平和合作伙伴關(guān)系為中心，其評價體系主要包括全面績效評價體系（CPA）和全面地區(qū)評價體系（CAA），實際操作時根據(jù)服務(wù)對象的特點靈活選擇不同的檢查和評價形式。

國內(nèi)先進地區(qū)績效評價的成功經(jīng)驗及創(chuàng)新，主要有以下三條：一是深化評價報告結(jié)果應(yīng)用，引起各方重視。廣東省利用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)在線監(jiān)督系統(tǒng)，將預(yù)算部門績效自評報告和重點績效報告共享給人大查詢，有效促進預(yù)算部門增強責任意識，提高重視程度；北京市所有預(yù)決算公開預(yù)算部門都要公開“年度部門績效評價情況”，30個重點部門還披露了項目自評價報告，詳細列舉出項目情況、評價結(jié)論、存在問題和建議。上海市財政局加大預(yù)算績效管理工作考核力度，充分發(fā)揮考核對深化預(yù)算績效管理的促進作用。二是積極采取措施，確保績效評價提質(zhì)擴面。北京市財政局對一般公共預(yù)算及國有資本經(jīng)營預(yù)算中所有申報績效目標的項目開展績效評價，并采取簡易評價和普通評價兩個模式；江蘇省財政廳統(tǒng)籌協(xié)調(diào)績效處和業(yè)務(wù)處室績效評價職能，年度重點評價項目19個，其中業(yè)務(wù)處室組織10個。三是重視基礎(chǔ)工作，給績效評價提供支撐。上海市財政組織預(yù)算主管部門開展業(yè)務(wù)培訓，結(jié)合相關(guān)案例，對預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)組織與管理、實施流程、評價報告撰寫等方面進行詳細講解，提升績效管理工作人員業(yè)務(wù)水平。北京市財政局注重預(yù)算績效管理制度體系建設(shè)，出臺《北京市財政支出績效評價實施細則》《北京市市級財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》等文件制度，從制度上規(guī)范和細化績效評價工作。

四、全面開展績效評價的建議

1.制度先行，穩(wěn)步拓展績效評價范圍

一是中央層面應(yīng)出臺制度保障。全面預(yù)算管理是政府財政管理自我改革，涉及問題也較復(fù)雜，中央層面應(yīng)加強頂層制度設(shè)計，整合相關(guān)部門力量合力推進，同時針對不同類型的評價對象出臺指導性文件，構(gòu)建全國統(tǒng)一的績效評價指標體系框架，指導地方全面開展績效評價；二是積極開展新領(lǐng)域績效評價試點。持續(xù)關(guān)注先進地區(qū)績效評價工作創(chuàng)新，并結(jié)合實際，積極開展新領(lǐng)域績效評價工作試點，從評價方法、取證和分析等方面積累經(jīng)驗和數(shù)據(jù)，研究制定更細化的績效評價操作實務(wù)指導文件。

2.構(gòu)建績效評價與預(yù)算管理融合機制，推動事前、事中、事后績效評價全覆蓋

一是重視源頭管理，將績效前評價引入立項評審。目前立項評審和預(yù)算評審?fù)敲摴?jié)的，而績效前評價能解決預(yù)算的科學性以及立項的必要性和可行性問題，優(yōu)化論證機制，推動預(yù)算績效向績效預(yù)算轉(zhuǎn)變；二是預(yù)算執(zhí)行過程中開展跟蹤評價，分析資金撥付與項目績效目標指標實現(xiàn)情況，將跟蹤評價與預(yù)算執(zhí)行進度考核相結(jié)合，及時調(diào)整預(yù)算和項目，或者調(diào)整績效目標，確保項目績效能完成；三是預(yù)算執(zhí)行后進行績效后評價，分析資金“花在哪里”“花得是否有效”。

3.完善績效評價報告應(yīng)用機制，強化預(yù)算部門和項目單位第一責任人意識

促使預(yù)算部門從“要我做績效”向“我要做績效”轉(zhuǎn)變，強化第一責任人意識。一是暢通向監(jiān)督職能機構(gòu)（人大、政協(xié)等）共享績效評價信息的渠道，集思廣益，推動績效評價與監(jiān)督相融合；二是推進績效信息公開機制，接受社會公眾監(jiān)督。逐步擴大績效評價結(jié)果公開范圍，最終達到除涉密信息外，全部預(yù)決算的績效信息向社會公開，接受社會監(jiān)督；三是建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制。績效評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學安排財政預(yù)算的重要依據(jù)，對績效較好的項目優(yōu)先安排，對績效較差的項目進行整改、調(diào)減或撤銷。

4.進一步夯實基礎(chǔ)工作，支撐績效評價工作全面推開

一是加強業(yè)務(wù)培訓，特別是注重提升第三方機構(gòu)參與績效評價的能力，加大第三方機構(gòu)的培訓力度，深入學習績效管理理念和方法，提高執(zhí)業(yè)水平；二是進一步拓展指標庫和標準值庫的建設(shè)，并與績效管理信息系統(tǒng)對接，提高使用率；三是優(yōu)化績效管理信息系統(tǒng)，將績效管理業(yè)務(wù)與信息系統(tǒng)有機對接，充分發(fā)揮信息系統(tǒng)在標準化建設(shè)、流程控制、數(shù)據(jù)收集匯總分析、技術(shù)支撐搭建等方面的重要作用。

（責任編輯：王文龍）