基于公共治理理論的我國應用型院校去行政化思路與對策

[摘要]受行政化影響，我國應用型院校的辦學自主權嚴重缺失，政府指令式的辦學方式和“一對多”的及時性政策無法滿足現代大學發展的需求，同時，這種將學術與行政掛鉤的行為也是滋生校園腐敗和引發學術不端行為的主要原因。因此，去行政化是當前應用型院校管理體制改革的重要內容。在公共治理理論視域下，為推動我國應用型院校去行政化的進程，應當合理定位政府與應用型院校的關系，切實落實辦學自主權；實現應用型院校“管、評、辦”分離，加快人事制度改革；實現治理主體的多元化，完善治理結構與權力制約機制；提升大學章程的實施效力，完善高等教育法律法規體系。

[關鍵詞]公共治理理論 應用型院校 去行政化 高校管理 高等教育 行政權力

[作者簡介]熊志靈（1983- ），男，廣西桂林人，廣西師范大學漓江學院，講師，碩士。（廣西 桂林 541006）

[課題項目]本文系2017年度廣西高等教育本科教學改革工程一般項目B類“轉型發展背景下民辦高校內部教學質量保障體系的構建與實踐研究”的階段性成果。（項目編號：2017JGB486）

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）14-0060-05

當前，我國應用型院校行政化現象日益嚴重，政府對應用型院校治理結構的權力滲透使得其辦學自主權逐漸受到削弱，造成了我國應用型院校“千校一面”的尷尬局面，同時校園貪腐、學術不端等亂象層出不窮。此外，應用型院校行政化不僅背離了高等教育的發展規律，還破壞了教育的生態環境。因此，加快我國應用型院校管理體制改革，推進應用型院校去行政化進程勢在必行，這是煥發應用型院校辦學活力、豐富應用型院校內涵以及促進應用型院校自我發展的現實要求，同時也是促進應用型院校回歸教育本質、重塑大學精神的必要手段。

一、理論基礎

1.公共治理理論。公共治理理論是在治理理論的基礎上通過對公共行政學的不斷發展與完善而形成的，其實質是社會多元化主體對政府治理模式與市場機制的有益補充。公共治理理論的形成與發展標志著公共行政學進入了一個新的階段，同時也是對傳統公共行政和公共管理范式的繼承與超越。公共治理理論主要包括治理主體多元化、治理手段多樣化以及治理結構網絡化三個方面。首先，政府在社會事務治理中仍發揮主導作用，但卻不再是權力中心，其管理職能逐漸向社會組織轉移，并構建多元化治理模式。其次，公共治理更加注重治理的效率與質量，其不僅要求政府學習企業的先進管理模式與理念，還要引導社會組織積極參與到公共治理中來，以實現治理手段的多樣化。最后，各方治理主體要在相互認同的基礎上樹立網絡化治理權威，以取代政府的權威。

中華人民共和國成立后，我國按照蘇聯模式對高校實行中央集權制的管理體制，加之長期受計劃經濟體制的影響，國內應用型院校官僚氣息濃厚，校內行政機構過于臃腫，過度的行政化嚴重阻礙了院校管理體制的改革與發展。公共治理理論對應用型院校行政化改革至關重要。一方面，由于我國應用型院校的治理主體主要還是各級政府，導致先進的治理理念與模式無法被高等教育的深化改革所利用。而公共治理理論強調治理主體的多元化，要求政府實現職能轉變，這與應用型院校去行政化的要求相一致。另一方面，公共治理理論強調治理手段的多樣化，這為教授參與課程設計、學科建設、校務決策等治理工作提供了重要的平臺。教授治校是促進應用型院校發展及去行政化的重要手段，因此，應用型院校要將教授治校作為去行政化改革的重要切入點。

2.學術自由理論。學術自由是現代大學制度建設的核心價值追求，其最初之意是指教師的教學自由，但隨著社會的發展，其在一定程度上意味著大學的自治。當前，學術界尚未對學術自由的概念界定達成統一意見，但可將其理解為學術范疇內的自由。從積極和消極的學術自由層面上來講，積極的學術自由是指學者在寬松、自由的科研環境中進行學術研究，在沒有外界權力介入的條件下最大限度地發揮創造力。消極的學術自由是指使學者在規范的學術氛圍內專心地進行學術研究，而不受權力分配、人際關系等外界因素的影響。同時，還可根據學者在學術研究中是否受到法律規定的制約而劃分為精神與權利的學術自由。學術自由理論體現在三個方面：第一，思想自由是學術自由的本源。雖然學術自由的概念隨著人類社會的發展而不斷變化，但其本源仍是思想自由，思想自由是實現學術自由的前提。第二，表達自由是學術自由的必要條件。學者之間的相互交流是促進科研水平提高的重要手段，而學術交流只有在表達自由的前提下才能實現，同時這也是對思想自由的最佳闡述方式。第三，學術自由的目的在于推動人類對知識和真理的掌握。人類對世界的認識有利于促進人類自身的發展，而知識是人類認識和改造世界的支撐，學術自由是人類知識生產和科學研究的保障。

二、應用型院校去行政化的意義

1.煥發應用型院校辦學活力的必由之路。我國應用型院校內部一直以來都存在體制僵化、管理理念落后、發展活力不足等諸多弊病，導致我國高等教育發展進程緩慢。應用型院校發展活力是指應用型院校與外部其他系統進行物質、信息交換的能力。由于我國的教育資源是由政府掌控的，使得應用型院校的發展不得不依附于政府部門，發展活力也隨之逐漸喪失，導致應用型院校的行政化問題越來越嚴重。受行政化影響，應用型院校在辦學過程中缺乏明確的發展目標，其辦學自主權、學科設置等是由政府決定的，這種指令式的辦學方式和一對多的及時性政策難以適應現代大學的發展需求，同時這種將學術與行政掛鉤的行為也是滋生校園腐敗和引發學術不端行為的主要原因。

2.豐富應用型院校內涵的客觀需要。黨的十九大要求高等教育發展應當立足教學質量的提升、學科結構的優化、公平正義的彰顯，同時還要求應用型院校完善創新人才培養機制，明確高等教育內涵式發展目標。我國高等教育水平已進入世界中上行列，但與世界高等教育強國相比還有較大差距。同時，我國應用型院校的發展模式已不再適應當前經濟社會發展需要，加之受行政化的影響，導致應用型院校貪污腐敗、學術造假現象層出不窮。應用型院校是進行知識生產和科學研究的地方，只有形成自由、公平的學術氛圍，才能使應用型院校回歸教育的本質，重塑大學精神。但由于長期受計劃經濟的影響，使得政府在應用型院校的內部管理中扮演著重要的角色，應用型院校在學科設置、學術研究、職稱評定等方面缺乏自主權，學校內部機構完全按照政府的模式設置，官僚化傾向嚴重。因此，應用型院校去行政化是促進高等教育內涵式發展的客觀需要。為實現應用型院校去行政化，首先要給予應用型院校充足的辦學自主權，使應用型院校擁有獨立的大學精神；其次，保障應用型院校的學術自由，使應用型院校重新回歸教育的本質。

3.促進應用型院校自我發展的必然需要。應用型院校的發展要遵循一定的客觀規律。一方面，教育的發展與社會和人的發展密切相關，理順并穩定教育與人、教育與社會之間的發展關系是促進教育發展的前提。另一方面，社會變革是教育變革的內在動力，教育與其他因素之間的關系隨著社會環境的改變而改變。因此，只有遵循應用型高等教育的發展規律，才能進一步推動應用型院校的發展。其中，根據社會經濟發展的需要實施切實可行的教改計劃是推動高等教育持續發展的基本原則。

一方面，應用型院校行政化嚴重違背了高等教育發展規律。政府的行政權力打破了教育與社會之間的平衡關系，使得應用型院校的教育內容無法滿足社會發展需要。另一方面，政府的行政權力破壞了高等教育的生態環境，使高等教育脫離了教育的本質，本是追求知識與真理的地方卻變得功利與世俗。因此，去行政化是滿足應用型院校自我發展的必然要求，而這一切要求應用型院校構建并完善內部治理結構，根據社會經濟發展需求進行全面深化改革。

三、基于公共治理理論的我國應用型院校去行政化對策

1.合理定位政府與應用型院校的關系，切實落實辦學自主權。政府與應用型院校關系的本質在于應用型院校決策權力的分配與行使。只有合理定位政府與應用型院校之間的關系，才能使應用型院校回歸人才培養的本位。從我國高等教育的發展歷程來看，完全的政府管制模式和高校自治模式都是不合理的。政府對高校的嚴格管制會侵害高校的自主權，不利于高校的現代化發展，而政府管制的缺失會導致高校自主權的濫用。因此，合理定位政府與應用型院校的關系是保障應用型院校職能得以實現的必然要求。學術自由是應用型院校職能本位回歸的具體表現，而學術自由的實現要求政府與應用型院校之間必須建立一種新型關系，政府應從管理者的身份轉變為服務者的身份。（1）加快推進由管制型政府向服務型政府的轉變，給予應用型院校更多的辦學自主權，保障應用型院校的學術自由，使學術權力占據主導地位。政府應遵循依法治校的理念以及高等教育發展規律，而不是將權力滲透到學校內部的治理結構中，直接干涉應用型院校的內部事務。（2）取消等級劃分制度，削弱行政權力。一方面，立足我國當前的實際國情，有計劃、有步驟地推進應用型院校的去行政化；另一方面，弱化政府的行政手段，健全應用型院校去行政級別的機制與路徑，保障應用型院校去行政化改革的平穩運行。

落實應用型院校的辦學自主權是實現高校去行政化的關鍵。首先，要推行政府權力清單制度，規范行政權力的行使。權力清單制度的核心是要求政府加快職能轉變，建立與應用型院校之間的新型關系，規范政府教育行政權力的行使，并保障權力的有效性和權威性。同時，還要向社會公開透明政府教育行政權的執行情況、執行流程，加強對政府教育行政權的社會監督。其次，探索應用型院校辦學自主權的權限范圍。隨著我國應用型院校去行政化進程的推進和政府職能的轉變，應用型院校的辦學自主權也逐漸擴大。在應用型院校去行政化的同時也要明確其辦學自主權的權限范圍，以避免權力的濫用。

2.實現應用型院校“管、評、辦”分離，加快人事制度改革。應用型院校“管、評、辦”分離的實質是構建應用型院校、政府與社會之間的平衡關系，以保障應用型院校有充足的辦學自主權，同時還有助于加強對應用型院校內部權力運行的社會監督。實現應用型院校“管、評、辦”分離，首先要實現主體的分離。政府應制訂促進應用型院校發展的宏觀計劃，為應用型院校的發展提供有效的服務保障；應用型院校應回歸教育的本質，落實依法、自主、獨立辦學的主體地位；社會應加強對政府教育行政權力的監督，加大對應用型院校腐敗犯罪的曝光力度。其次要實現職能的分離，明確三方的具體職責。政府主要承擔政策的制定、資源的配置以及監督引導等管理職能，使應用型院校內部治理結構科學合理；應用型院校應充分發揮自身的辦學自主權，營造學術自由、表達自由、思想自由的高校氛圍，健全民主制度；社會組織要承擔相應的監督職責，為應用型院校去行政化提供監督評估服務。最后要實現方式的分離。政府應改變指令式的辦學方式和一對多的及時性策略，深入推進依法治校；應用型院校應完善自身的治理體系，著力建設與各利益主體相關的協調治理體系；社會各界要為應用型院校改革提供專業、科學的監督與評價。

應用型院校的人事制度與教學質量密切相關。（1）應用型院校人事制度改革應立足于當前國家人事改革的宏觀背景，著力于建立適應現代大學制度的應用型院校人事管理體系；遵循優勝劣汰原則，促進人才的合理流動；擴大人才的引進渠道，提升應用型院校的發展活力。（2）改革教師評價制度。首先，將教師聘用制作為當前人事改革的核心，加強對教師的崗位管理，實行教師評聘分離制度；其次，完善教師考核機制，公平公正地對教師的工作進行評定，加強教師隊伍建設，全面提高教師素質。

3.實現治理主體的多元化，完善治理結構與權力制約機制。為實現高等教育治理體系與能力的現代化，還需優化應用型院校治理結構，引導各方相關主體參與到應用型院校治理中來，確保應用型院校權力行使的透明度和公開性。（1）推進校長負責制建設。鞏固黨委在應用型院校中的領導權，明確校長與黨委領導的職權范圍，正確處理兩者之間的關系，進一步加強對應用型院校領導的思想作風建設，促進黨政協調配合。（2）推進學術共同體建設。學術共同體，即院校內部具有相似價值觀念、科研方向、專業技能的群體。學術共同體的存在對平衡高校權力、營造學術自由氛圍有著重要的意義。加強學術共同體的建設：首先，要明確各方行政權力的范圍，保障學術權力的主導地位。行政權力應為學術權力讓步，確保學術權力具有真正的決策效力。其次，要充分吸引學術精英參與到學術共同體建設中來。去行政化不僅是對政府教育行政權力行使的規范，同時也是對應用型院校學術共同體的構建和完善，而這些又依賴于學術精英們的積極參與。

加強應用型院校理事會建設。理事會是應用型院校與社會相互聯系的重要紐帶，是應用型院校實施民主監督、科學決策的重要組織形式。大學內部治理結構的調整必然會涉及理事會建設。西方國家的高校理事會擁有較大的決策權，我國應用型院校理事會的職能僅限于咨詢和監督功能，而加強高校理事會建設是實現治理能力和治理體系現代化的必然要求。因此，應從我國實際出發建設具有中國特色的應用型院校理事會。此外，要向公眾加強理事會議程、主題及結果的透明度和公開性，完善理事會會議制度和規則，調整理事會的成員結構。

應用型院校去行政化的關鍵在于平衡行政權力與學術權力的關系，而當前我國應用型院校內部治理主體權責不明，缺乏權力制衡的機制。因此，健全多元治理主體的權力制約機制、規范治理主體權力的運行是應用型院校去行政化的必然要求。（1）構建保障學術權力運行的制度體系。一方面，劃分行政權力和學術權力的職能范圍，確保學術權力在有效的載體上運行，提升學術委員會的地位并給予其充足的發言權，使其承擔管理學校學術研究的職責；另一方面，努力營造學術自由、表達自由、思想自由的學術氛圍，降低行政職能人員在學術委員會中的比例，在應用型院校內部形成清晰民主的決策模式。（2）發揮教職工代表大會的監督職能。一方面，健全應用型院校教職工代表大會制度，引導教職工積極進入院校內部治理體系，并給予教職工一定的決策權；另一方面，使教師主導學科發展、學術研究以及其他學術活動，提升教師在教職工代表中的占比，尊重教師的重要意見。

4.提升大學章程的實施效力，完善高等教育法律法規體系。大學章程是應用型院校管理的重要依據，對應用型院校擺脫行政權力制約、重塑應用型院校治理結構至關重要。首先，豐富大學章程的內容。大學章程的內容要立足當前的實際國情，做到既不拘泥于形式又不脫離國家法律體系。因此，可以適當借鑒國外的相關經驗，從大綱和細則兩方面充實大學章程的內容。其次，完善大學章程的執行機制。不僅要提高大學章程的可操作性，還要加強對大學章程執行的有效監督，使應用型院校的權力始終處于大學章程的管轄中。最后，維護大學章程的效力。不僅要給予應用型院校足夠的大學章程制定權，還要通過法律程序審議大學章程。

當前，學術界尚未對依法治校理念的實施達成一致意見，同時我國的現行法律體系對高校的法律地位并沒有明確規定。所以難以實現通過法律途徑解決高校的糾紛問題，這對應用型院校的體制改革造成了巨大障礙。因此，首先，要在法律層面上對應用型院校進行重新定位，明確應用型院校的法人地位，完善行政法律理論，為應用型院校法律地位的確立提供法律支持。其次，明確教育主管部門管理應用型院校的權力。雖然我國法律法規明確了應用型院校的辦學自主權，但教育主管部門的行政權力范疇卻受到了人們的質疑。因此，通過法律的途徑明確教育主管部門的權利是推進應用型院校管理體制改革的必要條件。與此同時，還要加強對國內教育資源的整合，推行政府權力清單制度，明確教育行政行為的依據和責任，規范行政權力的行使。

四、結語

高等教育是推進我國特色社會主義建設的重要力量，而行政化使得我國應用型院校的發展脫離了教育的本質，使得應用型院校的發展模式已不再適應當前經濟社會發展的需要，因而應用型院校去行政化改革迫在眉睫。基于我國當前的實際情況，為促進應用型院校去行政化改革，還應重新定位應用型院校與政府之間的關系，給予應用型院校更多的辦學自主權，完善應用型院校的治理結構、權力制約機制以及高等教育法律法規體系，唯有如此才能使應用型院校重新回歸人才培養和學術自由的本位。

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