淺論終身教育法的調整范圍、立法模式和基本原則

【摘 要】終身教育是貫穿于人的一生并擴展到社會各個方面的連續性教育。國民教育是終身教育的重要組成部分，應當納入終身教育法的調整范圍。終身教育法宜采用基本法和特別法分別立法的模式，先制定終身教育基本法，然后根據終身教育基本法確立的目標、基本原則和具體架構，制定或修訂終身教育特別法。終身教育法需要堅持保障公民終身學習權利原則、政府主導和社會參與相結合原則、統籌教育資源與拓寬學習渠道原則、尊重學習意愿與引導學習行為相結合原則。

【關鍵詞】終身教育法；調整范圍；立法模式；基本原則

【中圖分類號】G40-011.8；G72 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2018）04-0010-04

【收稿日期】2017-10-17

【作者簡介】俞曉婷（1982—），女，浙江海寧人，碩士，講師，研究方向為職業教育立法。 終身教育是因應人類不斷增長的知識需求而形成的一種教育理念和教育模式，它從根本上克服了傳統學歷教育無法一次性滿足人的知識需求的缺陷，實現了正規教育與非正規教育的融合，有助于提高人的素質和創新能力，保證社會的可持續發展。早在1995年，《中華人民共和國教育法》第11條就明確強調“國家要建立和完善終身教育體系”。此后，終身教育日益引起各界關注，并擺上了黨和政府的工作日程。2010年公布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，明確提出“構建體系完備的終身教育”，“促進全體人民學有所教、學有所成、學有所用”。《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》則要求“研究制定人才開發促進法和終身學習等方面的法律法規”。在此背景下，福建省、上海市、河北省，山西太原、浙江寧波等地先后出臺了專門的終身教育地方法規，但國家層面的終身教育立法仍是空白。國家層面的終身教育立法之所以遲遲未能出臺，究其原因，主要在于難以確認終身教育法是“大教育法”還是“小教育法”、“一般法”還是“特別法”、“教育法”還是“學習法”。[1]從一定意義上說，立法的內容可以通過立法的技術加以解決，確定法律的適用范圍，選擇合適的立法模式，提煉基本的法律原則，顯得更為重要。本文擬就終身教育法的調整范圍、立法模式和基本原則談點個人粗見。

一、終身教育法的調整范圍

終身教育法的調整范圍取決于終身教育法的調整對象。終身教育法之所以不同于其他法，就在于它所調整的是終身教育活動中形成的各種社會關系，或者叫終身教育關系。

歷史地看，“終身教育”最早是由法國成人教育專家保羅·朗格朗（Paul Lengrand）提出的。朗格朗認為，接受教育這一行為應貫穿于人的一生，是一個持續且長久的過程；一個理想化的教育模式應該有一個一體化的教育組織，能保證每個人在隨時有需求的時候，能夠以最恰當的方式為其提供最優的教育機會。“終身教育意指一系列非常具體的思想、實驗和成就。換句話說，終身教育集教育這個詞所包含的所有意義，包括了教育的各個方面、各項范圍，包括從生命運動的一開始到最后結束這段時間的不斷發展，也包括了教育發展過程中的各個點與各個階段之間的緊密而有機的內在聯系”。[2]1975年，曾任聯合國教科文組織漢堡教育研究所研究員的戴夫（R.Dave）將終身教育理論總結為二十條，[3]對終身教育做了系統的表述，勾畫了終身教育理論的基本框架。1996年，聯合國教科文組織發布了《教育——財富蘊藏其中》的報告，明確將終身教育界定為“貫穿于人的一生并擴展到社會各個方面的一種連續性教育”。

終身教育的理念在20世紀80年代開始傳入我國，之后的相當一段時間內，無論是學者還是政府，基本認同并沿用了國際社會關于終身教育的理念，將終身教育看做是貫穿于人生始終，涵蓋學校教育、家庭教育、社會教育等在內的所有教育形態的教育。學者們認為，“終身教育是一種手段，用以實現國民權利；終身教育是一個過程，用來不斷擴展知識和培養判斷能力；終身教育是一個體系，可以統籌各級各類教育”。[4]黨和政府的重要文件也一再明確終身教育是由各級各類教育組成的教育體系，涵蓋了所有教育的內容。

顯然，終身教育作為一種教育理念，從一開始就被賦予了不同于傳統教育的特定內涵，這就是貫穿于人的一生的所有教育，具有教育時間的終身性、教育對象的全員性、教育空間的全方位性、教育內容的全面性、教育體系的開放性，以及教學過程的自主性和創造性等特點。[5]終身教育的特定內涵與特點，決定了終身教育法調整范圍的完整性。換句話說，終身教育法應當對人的一生中涉及的包括國民教育在內的各種教育形式做出規定。

然而，從我國現行的終身教育地方立法看，各地的地方法規都對適用范圍做了一定的限制。比如，《上海市終身教育促進條例》和《河北省終身教育促進條例》規定，條例適用于“現代國民教育以外各級各類有組織的教育培訓活動”。《福建省終身教育促進條例》則將適用范圍限定于“現代國民教育體系之外有組織的終身教育活動”。《太原市終身教育促進條例》則規定適用于“由國家機關、社會團體、企業事業單位、民辦非企業等組織依托各類教育資源開展的社區教育、職工教育和農村成人教育等活動”。這些地方立法對于調整范圍的表述不盡相同，但都沒有將國民教育納入適用范圍。

國民教育是指納入國家教育計劃里的教育系列的各類教育，以學校教育為主體，以學生成長成才教育為重心的教育形式。那么，終身教育是否包含國民教育？上述地方立法并沒有做明確規定。考慮到我國國民教育立法已相對健全，各地以促進法的形式對終身教育中立法相對薄弱的部分加以重點規定，并不能得出其將國民教育排除于終身教育之外的結論。在地方立法中，唯一明確將國民教育排除在終身教育之外的是《寧波市終身教育促進條例》。該《條例》第二條明確規定：“本條例所稱終身教育，是指除現代國民教育體系外，各類有組織的教育培訓活動。”我們認為，除去國民教育的終身教育在體系上是不完整的，在邏輯上也是不周延的。“終身教育的內涵應包括學校教育與學校外繼續教育在內的各種正規與非正規乃至非正式的教育形態”。[6]“國民教育是終身教育的基石，而國民教育體系則是終身教育體系的重要組成部分”。[7]將國民教育排除在終身教育法適用范圍之外的做法是不科學的，終身教育立法不應游離于國民教育之外而單獨立序。

二、終身教育立法模式的選擇

對于終身教育法的立法模式，學界有不同意見。羅建河認為，終身教育立法可采取漸進式的立法策略：即制定國家和終身教育特別法——健全或修改相關的教育單行法——修改教育母法和憲法——形成國家層面的終身教育一般法。[8]項秉健認為，可通過設立特別法、修訂或健全單行法方式推進終身教育立法。[9]毫無疑問，制定統一的終身教育法典，可以將不同教育立法的內容進行體系化的整合，有利于避免因分散立法可能導致的在制度配套、內容協調以及法條解釋等方面存在的問題。然而，終身教育法涉及的范圍和內容涵蓋了家庭教育、學校教育和社會教育的各個方面，要一次性完成如此宏大的立法工程并非易事。從我國現行的教育立法情況看，學校教育方面的法律法規比較健全，已經形成了以《教育法》為基礎，《義務教育法》、《職業教育法》、《民辦教育促進法》、《高等教育法》等為支撐的相對比較完整的教育法體系。但是，家庭教育因其具有特殊性，一直缺少有效的管理模式和法律依據；社會教育包括成人學歷教育、職業技能培訓以及社區教育等，至今也沒有一部具體的法律加以保障。即便是法律規定已經比較完善的學校教育，一旦將其納入終身教育的范疇，其與家庭教育、社會教育之間的銜接也會面臨許多難題。如何把學校與學校外的教育有機地連接起來，并打破制度化與非制度化之間的鴻溝與壁壘，已經成為終身教育體系構建過程中不可回避的重要命題。

終身教育立法不僅需要明確學校教育的定位，而且還要在學校與學校外教育之間架起連接的立交橋并構建開放的教育制度。[10]在目前我國尚不具備制定統一終身教育法典的情況下，可以采用分別立法的模式，先制定終身教育基本法，然后根據終身教育基本法確立的目標、原則和具體架構，制定或修訂終身教育特別法。

終身教育基本法在終身教育法體系中發揮統領作用，是所有特別法制定的依據，其主要任務就是要通過立法構筑一個科學完整的終身教育體系，保障終身教育事業得以健康和諧的發展。同時，通過各種制度的構建，為全體社會成員的終身學習創造條件，有效地滿足其終身學習的需求。終身教育基本法的內容可以通過“提取公因式”的方式，對終身教育中需要規范和解決的共性問題加以規定，包括立法目的、基本原則、教育體系、管理體制、資源利用、保障措施、法律責任，等等。

終身教育特別法可以在不違反終身教育基本法規定的前提下，根據不同的教育形式分別立法。對于立法尚處空白的領域，應當按照終身教育基本法的基本要求抓緊立法。比如：成人教育、特殊教育、行業教育、社區教育，以及相關教育機構的法律支持等。對于學校教育等立法相對比較完備的領域，應當在終身教育的體系框架內，按照終身教育基本法確立的基本要求整合、修訂現行法律，銜接好學校教育與學校外教育的法律關系。

三、終身教育法的基本原則

終身教育法的基本原則應當是貫穿于終身教育法始終的具有普遍指導意義的根本準則。它是表述終身教育法的基本屬性和基本價值，對終身教育活動具有最高指導意義，是終身教育工作的價值主線和靈魂。

宏觀地說，終身教育法的基本原則應當符合兩個條件：第一，應當反映終身教育立法的目的和宗旨。終身教育旨在改變傳統的一次性學校教育便受用終身的觀念，滿足人們在現代科學技術的高速發展和知識大爆炸環境下對知識的需求，實現人的全面發展。終身教育法的目的就是要通過立法，從制度和機制上為終身教育提供法律保障。實現終身教育目的，就是要滿足普通民眾對終身學習機會的需求，保障公民個體的終身學習與終身發展的基本權利，規范終身教育的組織實施。立法目的是基本原則確立的基礎和依據，基本原則是立法內容的抽象和立法精神的體現，也是立法目的得以實現的基本保障。從各國的立法情況看，終身教育立法的目的與終身教育的目的都保持著相當的一致性，并在此基礎上形成了終身教育法的基本原則。第二，貫徹于全部終身教育法律規范，并成為終身教育活動的基本準則。終身教育法的基本原則不僅是終身教育立法精神的體現，而且也是所有終身教育法規范的高度概括和抽象，它貫穿于整個終身教育立法，對各項終身教育法律制度和所有終身教育法律規范起著統帥作用。終身教育法的具體內容，都是在基本原則的指導下確立的，是基本原則在特定情況下的具體表現形式。沒有基本原則，終身教育法就會失去方向和靈魂，終身教育活動就難以形成共同的價值判斷標準，也不可能形成一個完整的終身教育法體系。

關于終身教育法的原則，一些國家和地區在立法上皆有明確規定。美國《終身學習法》確立的原則包括：保障公民終身教育權利的原則，公民終身學習形式多樣性原則，終身教育推動科技與國力發展原則、終身教育因地制宜原則和政府與社會的全面保障原則。韓國《終身教育法》規定：“全體國民均享有接受終身教育的保障；終身教育以個人自覺、自愿學習為基礎；終身教育不得被利用于進行政治宣傳和個人偏見為目的的活動；對于完成一定學業者，應給與相應的社會待遇”四項基本原則。我國臺灣地區所謂“終身學習法”確立了三項基本原則：一是行政管理部門的積極推動與立法保障原則；二是確保弱勢族群終身學習機會的原則；三是加強正規教育與非正規教育之間整合的原則。

我國現行的終身教育地方立法，則主要從工作原則而不是法律本身進行規定，基本采用“終身教育工作應當堅持……原則”的表述，只是終身教育參與者從事終身教育工作時應遵守的工作原則。這些原則的確定與地方立法的定位有關，目前，各個地方的終身教育立法都是以“促進條例”的形式頒布的，是基于各地終身教育發展相對滯后，人均教育資源較少的現實推出的，目的就是想借助條例的出臺來推動地方終身教育事業的發展。在立法內容上，更多體現的是政府部門在終身教育工作中的職責和工作內容，具有較大的局限性。

根據確立終身教育法基本原則的要求和其他國家、地區的經驗，結合當前中國終身教育及其地方立法的具體實際，有必要確立如下終身教育法的基本原則。

1.保障公民終身學習權利原則

受教育權是憲法賦予公民的一項基本權利。保障公民終身學習的權利，滿足公民終身學習的需求，不僅是國家和政府應當承擔的責任和義務，也是終身教育立法的主要任務。保障公民終身學習權利原則主要有如下要求：（1）確保每一位公民享有平等的接受終身教育的權利。受教育權的平等性是教育公正的體現，也是教育立法的價值取向和價值目標。終身教育法規定保障公民終身學習的權利原則，首先必須賦予全體社會成員享有平等的接受終身教育的權利。（2）要為公民終身學習提供具體制度保障。終身教育法應當貫徹以人為本的理念，在制度設計、運行管理、經費保障等各個方面，為公民的終身學習提供制度和條件的保障，以滿足不同群體和個人的學習需要，尤其是要通過相應的制度設計，確保那些處于社會底層的困難群體能夠獲得公平的受教育機會。（3）要為完成一定學業的個人提供相應的社會待遇。（4）要加強對終身學習權利的保護。終身教育法應當對法律責任做出具體規定，對損害終身教育活動和侵犯公民終身學習權利的單位和個人依法追究法律責任。

2.政府主導和社會參與相結合原則

政府是經濟社會的管理者和社會公共服務的主要提供者，掌握著豐富的公共資源，應當在終身教育中發揮主導作用。（1）制定相應政策和措施，引導終身教育發展的方向。（2）借助終身教育資源的分配，保障終身教育事業的平衡發展，維護教育公平。（3）通過獎懲制度，杜絕或減少影響終身教育發展的消極因素，鼓勵和促進終身教育的健康發展。

終身教育是涉及所有人也是惠及所有人的事業，在政府主導的同時，應當廣泛發動和吸引社會力量的參與。社會參與既包括民間資本和民間資源對終身教育的投入，也包括各種社會力量參與終身教育的管理和服務。鼓勵自然人、法人和其他社會組織積極投身終身教育事業，充分發揮他們在終身教育工作中的積極性，這是所有終身教育立法的共同任務。

3.統籌教育資源與拓寬學習渠道原則

統籌教育資源就是要整合現有的教學資源，不僅要將現有的不同教育形式中的教學資源，諸如教學師資、教學設施、教學課程等進行整合與統籌，而且要將一切社會資源，諸如博物館、圖書館、文化館、體育館、科技館等都納入終身教育之中，“從根本上突破傳統的體制性和制度性障礙，拓寬資源的服務功能；將各類教育資源逐步規范化、標準化，形成開放共享、標準統一、內容豐富的教育教學資源共享平臺，服務于廣大學習者的自主學習”。[11]

拓寬學習渠道就是要根據終身教育的特點，架起連接學校教育與學校外教育的終身教育立交橋，建立起家庭教育、學校教育和社會教育完善的終身教育體系，在學校教育之外，通過繼續教育、崗位培訓、遠程教育、社區教育等學習形式，學習型組織、廣播電視大學、開放大學、網絡平臺等學習平臺，全方位地提供學習渠道，滿足不同人的不同學習需求，提高人的素質。

4.尊重學習意愿與引導學習行為相結合原則

終身教育以滿足公民不同階段、不同方面的學習需求為宗旨，要注意培養終身學習的理念、態度、習慣、能力和方法。除了義務教育外，應當尊重公民的個人意愿，允許根據公民個人的自身需求，選擇恰當的學習內容、學習時間和學習方式。教育主管部門和舉辦者不能強迫公民參加終身教育或者接受特定形式的學習，但可以通過適當的方式引導公民養成良好的學習習慣，學會學習，使每個人都能在終身學習中不斷豐富知識，健全人格，實現自我發展。

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Adjustment Range， Legislative Model

and Basic Principles of the Law for Lifelong Education

YU Xiao-ting

（Zhejiang Vocational College for Special Education， Hangzhou 310032， China）

【Abstract】Lifelong education is a continuous education that individually involves in the whole life and extends to society variously. National education is an important part of lifelong education， and it should be included in adjustment of the law. The law of lifelong education should be divided into basic law and special law separately. Basic law of lifelong education should be established first， then the special law of lifelong education should be set up according to the aim of the target， fundamental principle and instruction. The law of lifelong education should adhere to integrating civics learning right， government leading and social participation， runeducation resources and expanding learning and respect learning desire and guiding learning principle.

【Key words】law of lifelong education； adjustment range； legislative model； basic principle