彭水縣生態扶貧機制與對策研究

雷艷

摘 要：生態扶貧是由于貧困地區與生態功能區的地理空間重疊而形成的，堅持扶貧開發與生態保護并重，采取超常規舉措，通過實施重大生態工程建設、加大生態補償力度、大力發展生態產業、創新生態扶貧方式等，切實加大對貧困地區、貧困人口的支持力度，推動貧困地區扶貧開發與生態保護相協調、脫貧致富與可持續發展相促進，使貧困人口從生態保護與修復中得到更多實惠，實現脫貧攻堅與生態文明建設“雙贏”。

關鍵詞：扶貧面臨的問題；機制構建；對策建議

一、 彭水縣生態扶貧面臨的主要問題

彭水縣是重慶貧困程度最深的四個區縣之一，曾有貧困村115個，貧困人口99123人，扶貧攻堅任務重，貧困面積大、分布廣、程度深。截至2017年彭水縣貧困村減少至12個，貧困人口減少至7000人左右。有效保障3.6萬困難群眾基本生活，城鄉低保兜底3.2萬人，易地扶貧搬遷5900人。2017年彭水全縣地區生產總值140.8億元，增長6%，三次產業占比調整為18.9：41.6：39.5，城鎮常住居民人均可支配收入26808元，增長9.5%，農村常住居民人均可支配收入10196元、增長9.7%。目前，彭水縣在生態扶貧方面還存在著以下問題：

1.生態產業發展滯后

（1）生態農業開發緩慢。彭水縣農業生產機械化程度低，特色農林畜產品深度加工技術相對落后，精細加工和知名品牌較少，生態農業技術推廣普及困難，農業專業技術人員也相對缺乏。其次，生態農業產業化程度不高。目前彭水縣晶絲苕粉、大腳菌等特色產品有了一定的市場知名度，但是產業規模偏小，產業化程度低，帶動農戶脫貧致富成效不顯著。

（2）生態工業建設不足。彭水工業園區生態工業起步較晚，由于投資大，回振周期長，技術要求相對較高，許多投資者望而卻步，難以形成生態工業產業鏈。如果要帶動更多的工業企業發展生態模式，需要縣政府提供技術支持和稅收政策優惠等的支持。

（3）生態旅游競爭力缺乏。旅游業是公認的綠色產業，帶動效應明顯，但目前彭水縣旅游業存在旅游產品不全、宣傳廣告不到位、旅游資源整合不優等許多不利問題，導致彭水生態旅游的競爭力較弱。除此之外，旅游基礎設施建設相對落后。近幾年彭水縣建成了一些國道和省道，但對于發展旅游業交通便捷程度來說還是比較低的。

2.生態扶貧資金缺乏科學監管

扶貧機構沒有進行財權與事權分離的現代管理制度設置，造成扶貧資金使用、項目管理的越位和缺位，增加了扶貧運作成本，降低了扶貧效益，催生了尋租等腐敗現象，扶貧資源漏出效應突顯。生態扶貧資金撥付不及時大大降低了生態扶貧的效率。資金不及時落實到項目上會導致錯過生態項目最佳發展時間，從而使扶貧效果大打折扣。其次，扶貧資源管理體制權責分離。扶貧資金分屬不同部門管理，各部門資金按各自行政渠道切塊下撥，導致資金劃撥方式簡單機械，項目配置不切實際，重點不突出，資金使用分散，缺乏監督管理，以致資金到戶率低，資金浪費、沉淀甚至損失嚴重。這種管理體制上的條塊分割、責權分離，是扶貧步調不能協調一致的根本原因。

3.生態扶貧配套機制不完善

一是缺乏有力的組織協同機制。生態扶貧涉及一、二、三產業的多個部門，為了提高扶貧效率不同部門之間要協調制定統一的扶貧計劃。但受到行政體制因素的影響，各個部門各個職位都有自己的工作合作起來比較困難。二是生態補償渠道方式單一。生態補償主要是政府補償，市場補償方式比較少；補償主要來源于上級專項資金，生態補償中第三方“開發一保護”“破壞一恢復”“受益—補償”的模式沒有實現。再者，生態補償方式較為單一，主要以資金方式為主，技術、設施、政策等其他方式的補償比較缺乏。

二、彭水縣生態扶貧機制構建

1.推行生態補償機制

促進生態補償機制的推廣，逐步在各個貧困片區間建立橫向生態補償機制，實現通過生態補償脫貧一批。首先，注重區域生態保護，維持可持續發展能力與生態恢復力。其次，加強各職能部門間的合作溝通，進一步完善相關政策法規，努力克服不同部門間的政策相悖問題，強化貧困地區的生態科學管理。最后，通過就地吸收轉換生態功能區內的勞動力流向，通過資金支持、產業、引進、人力培養等等方式實施補償以解決其發展問題，努力實現貧困人口的就地脫貧。

2.創新資源整合機制

首先，整合扶貧資源。以專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧為主線，推動扶貧資源向貧困地區集中。其次，整合扶貧政策，有效整合與扶貧相關的財政、稅收、金融、產業和投資等政策，使之相輔相成，發揮合力。最后，整合扶貧項目。精準扶貧項目必須根據貧困地區的情況統一整合，通盤考慮，突出重點，把危房改造、安全飲水、村容整治、醫療保健作為精準扶貧的項目基礎，把解決貧困人口溫飽問題和發展富民主導產業作為精準扶貧的項目重點，把基礎設施建設、人力資源投資、強化科技教育培訓、提升農民文化素質作為精準扶貧的項目支柱。

3.完善信息交流機制

精準扶貧作為一項復雜的系統工程，涉及龐大的信息交流數據。建立公開透明、準確有效的信息交流機制，對于有效配置扶貧資源，提高生態扶貧效益意義重大。一是整合原有扶貧信息資源，建立全縣扶貧信息監測系統，對貧困村鎮、貧困人口進行全方位、全過程的動態監測。二是建立貧困戶信息網絡系統。在建檔立卡基礎上，根據扶貧對象發展實際，進行靈活調整，使穩定脫貧的村與戶及時退出，將應該扶持的扶貧對象及時納入，從而實現扶貧對象有進有出，確保扶貧信息真實有效。三是搭建社會扶貧信息服務平臺，定期發布貧困地區、貧困人口相關的數據及扶貧政策，促進貧困地區的需求信息與社會各界的扶貧資源、幫扶意愿的有效對接，引導社會扶貧資源在貧困地區精準配置。

三、彭水縣生態扶貧對策建議

1.培育區域生態產業鏈，以產業帶動扶貧

實現扶貧成果的長效化是推動貧困治理的關鍵，而生態產業能夠為貧困地區提供長期發展的動力源。打造生態產業品牌，提升貧困群體的參與度，讓貧困群眾在生態產業發展的過程中直接受益。有機農業與有機農產品開發、生物資源開發、生態農業及其加工、傳統民間工藝品的綠色化開發等均屬于生態扶貧產業的范疇。林下經濟是生態產業扶貧的典型，是借助林地的生態環境及景觀資源，開展林下種植、養殖、林下產品初級加工、林下休閑旅游等復合生產經營活動。生態旅游以及鄉村休閑旅游是生態扶貧產業的重要組成部分，旅游的吃住行游購娛等活動對旅游區相關產業發展帶動作用明顯。

2.落實生態移民搬遷

生態移民搬遷是精準扶貧的主導方向之一。通過充分的評估論證，甄別出部分不具備足夠發展空間，生態環境脆弱，扶貧工作難度過大地區的貧困群體實施易地搬遷。一方面，將移民搬遷與新型城鎮化發展相結合，解決生態搬遷群體的去向問題。而另一方面結合土地流轉與區域規劃等一系列工作盤活相關資源，解決生態移民的生計問題。此外，協調民政、教育、扶貧等相關部門進行綜合管治，著力解決生態移民在遷入新地后的一系列社會融入問題。

3.通過生態服務消費市場化，使生態服務供給區居民獲得維護生態的合理回報

生態產品不僅僅是直接從自然獲取的實物，更包括環氧資源、氣候調節、碳儲備、生物多樣性等服務功能，由此形成的服務消費市場是生態扶貧的重要組成部分。通過生態服務消費的市場化，生態服務供給區居民維護生態所支付的成本可以獲得合理回報，相對應的享受生態服務消費的群體應有合理的支出。碳匯產業可成為生態服務消費領域對服務供給區居民給予合理回報的重要產業形態。例如，通過森林碳匯、草原碳匯、濕地碳匯等碳交易形式獲得經濟效益。

四、結語

根據生態資源富集型貧困和生態資源退化型貧困的不同特點，采取有所側重的扶貧方式。彭水縣內兼有這兩種類型的貧困區域，但以資源退化型區域為主。生態產業扶貧和生態服務消費扶貧為主的生態資源富集型貧困。生態扶貧的著力點在林下經濟開發、天然林管護、生態農業與有機農林業和生態旅游、等。生態資源匱乏型貧困是針對荒漠化和石漠化類環境脆弱區，森林等植被覆蓋率低，生態環境承載力低，如果為了發展而過度墾殖，會造成生態環境地再破壞。針對這一情況的生態扶貧應以生態建設項目為主，輔之以生態移民，將生態產業與碳匯產業相結合。

參考文獻：

[1]廣西貧困縣脫貧路徑研究[D]. 杜聰聰.廣西師范學院 2017.