縣政府規范性文件存在的問題及對策簡析

摘 要 縣域依法治理，制度建設至關重要。縣政府規范性文件是縣域內對行政主體和行政相對人具有普遍約束力的行為規范，是縣域制度化管理的重要依據和途徑。實踐中，縣政府制定的規范性文件在實體和程序方面均存在不少的問題。為了提升縣域制度化管理的水平，確保縣政府規范性文件實體合法，本文認為應嚴格按照程序法治的原則及精神制定之。

關鍵詞 縣政府 規范性文件 作用 問題 程序合法

作者簡介：屠建學，甘肅行政學院法學部副教授，研究方向：市、縣政府法治建設。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.301

一、縣政府規范性文件含義的界定

對于縣政府和其它行政機關為執行法律、法規、規章和上級政府的命令及政策而制定的行政文件如何命名，學界和實務界均未有統一的范疇。葉必豐教授將其稱之為“行政規范”。在葉必豐教授的《行政規范研究》一書中，將學界對此類文件的研究分為三種情況：第一種為“規范性文件”，第二種為“行政規范性文件”，第三種為“其它規范性文件”。黃金榮則認為“規范性文件”是法律中經常出現但又并不局限于法律領域的一個概念它主要是指具有規范性即規定權利和義務）的、適用于不特定對象的各種文件。實踐中也有學者直接稱其為 “紅頭文件”。有的地方政府則以政府令的形式規定“紅頭文件”的管理辦法。在此，筆者為研究之方便，同時結合縣政府這一特定行政主體和實踐中已有的范疇，特稱之為縣政府規范性文件，簡稱縣政府制定的對行政主體和行政相對人具有普遍約束力的法律文書。

研究縣政府規范性文件應注意不能將縣政府規范性文件和縣政府“紅頭文件”混為一談。縣政府規范性文件是縣政府“紅頭文件”的一種，是縣政府“紅頭文件”中對本縣域內行政執法主體和行政相對人具有普遍約束力并可反復適用的“紅頭文件”。

二、縣政府規范性文件的作用

筆者以為，在實踐中縣政府規范性文件發揮著上承（法律、法規、規章、上級政府規范性文件和政策）下啟（創立縣域行政管理新制度）兩方面的重要作用。下面詳述之：

（一）上位法及政策的貫徹實施

縣政府在我國政權體系中處于承上啟下的位置。就承上而言，縣政府肩負著貫徹實施法律、法規、規章、上級政府規范性文件等上位法和政策的重要作用。就上位法的落實而言，縣政府無創制之權力，僅有落實之義務。因此對于涉及上位立法的事項，如果相關法律、法規、規章有規定（如《立法法》、《行政處罰法》、《行政許可法》的規定），縣政府規范性文件能且只能在法律、法規、規章規定之范圍內根據本縣情況予以細化；如果相關法律、法規、規章沒有規定，縣政府規范性文件無權對此類事項進行規定。

（二）在上位立法的空白地帶，依法創制行為規則，以制度建設有效推進各項行政管理工作

我國縣域在經濟社會發展、文化、習俗等方面存在很大差異。法律、法規、規章作為對全國、全省性事務的統一性、原則性規定不可能顧及每一個縣的具體縣情，這就在客觀上為縣域管理中規則的創制提供了條件。筆者以為在實踐中，縣政府對于不涉及上位立法的事項，其規范性文件可以在職權范圍內獨立規定相應的行為規則。比如隨著我國經濟社會的發展，國家每年給農民的補貼、補助在逐年增加，各縣可根據本縣實際對補貼、補助對象如何領取做出相關程序方面的規定。

三、縣政府規范性文件存在的主要問題

（一）縣政府規范性文件在內容方面存在的主要問題

1.越權行政——縣政府規范性文件的普遍現象

由于我國上下級政府之間、上級政府部門與下級政府之間客觀存在的職能交叉狀況以及行政權本身內在的天然擴張性，在制發縣政府規范性文件時很容易出現越權現象。湖北省公安縣“強制銷售煙的文件”、四川省巴中市通江縣的“禁辦壽酒文件”，就是典型的越權行政、制定規范性文件違法行為。筆者在對山西省、吉林省、云南省、江西省、甘肅省二十個縣四十個規范性文件抽樣研究的過程中發現，其中60%以上或多或少存在越權現象，集中表現在越權設定行政許可、處罰、行政事業性收費和行政強制措施，從而導致文件內容違背《立法法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等法律文件的立法宗旨及相關具體規定。

2.文件沖突——縣政府規范性文件的難逃之弊

前述越權現象的存在、行政機關通過制定文件保護自身利益的天然傾向、以及客觀存在的對“紅頭文件”監督管理缺位和文件制定者本身的低素質等因素，共同致使縣政府規范性文件與其它立法性文件及非立法性文件相互沖突的現象比較普遍，主要表現為：縣政府規范性文件與法律、法規、規章規定相抵觸；縣政府規范性文件與上級行政機關規范性文件相抵觸；同一市轄范圍內不同縣政府規范性文件相抵觸；同一縣政府制定的規范性文件相互之間不一致。例如關于河道采砂許可證的規定，同一河道相鄰縣，同樣由縣政府簽發的規范性文件，有的縣規定由水務主管部門許可，而有的縣則規定河道采砂既要取得水務主管部門的采砂許可，還要取得國土主管部門的采礦許可。導致實踐中出現同飲一河水，待遇不相同的不公平現象。

3.地方保護——縣政府規范性文件天然傾向

在不正確的政績觀和欠客觀的考核機制影響下，一些縣政府在制定有關縣域發展的政策、規范性文件時自然不自然地存在地方保護主義傾向。具體反應在相應的規范性文件方面就是對外地商品、服務設置有形或無形的制度壁壘。如湖北省漢川市政府的“強制銷售本地酒文件”、湖北省公安縣的“強制銷售本地煙文件”就是典型代表。

（二）縣政府規范性文件在程序方面存在的問題

1.制度缺位——制度建設沒制度

制度建設是很嚴肅、很嚴格的一件事情，縣政府規范性文件雖然在我國主流法學理論及制度實踐中未被當作立法性文件對待，然而由于其在行政實踐中實然的行政行為依據性，決定了該類制度建設也應遵從一定程序規則，不可率性而為。可是，在實務中，我們發現有些在制定“紅頭文件”時，存在較大的隨意性，有時僅憑某位領導的個人指示或者發言，就起草規范性文件，對于一些重大事項沒有經過深入的調查研究，缺乏全面的論證和協調。相應規范性文件的制定過程就是典型的制度建設沒制度。

2.民主不夠——決定程序不民主

對重大事項進行民主決策是現代社會對行政決策的一項基本要求。縣政府規范性文件作為在縣域范圍內對行政相對人有普遍約束力的行為規則，其重大事項性當無可爭議。因此，制定縣政府規范性文件理應遵從民主定規之原則。然而在實務中，有的縣政府制定的規范性文件沒有經過領導集體研究、審查等必經程序，只要主要領導甚至分管領導簽字，就出臺“紅頭文件”。涉及行政相對人重大權益的規范性文件在制定過程中的民主參與程度不夠， 往往未經認真調研、論證、征求意見、審議、核查，草率發文的現象較為普遍。如此草率制發，致使縣政府規范性文件出臺缺少起碼的程序公正性。

3.公開不足——公布方式不透明

知情權是公民的一項基本權利。根據《政務信息公開條例》，政府有義務保證公民實現對基本政務信息的知情權。縣政府規范性文件作為涉及行政相對人權利的行政文件，理應按一定要求向社會公開以保證公民了解、知悉、遵守。然而，實踐中縣政府規范性文件在公開公布方面問題確實不少。集中表現在有的縣政府規范性文件不按規定方式公開發布；有的縣政府規范性文件制定后只向部分單位印發；有的縣政府規范性文件不及時公布，行政相對人不能在合理期限內知曉；有的縣政府規范性文件沒有依法進行清理等。如此發布，也很容易在老百姓心目中留下縣政府規范性文件制定過程暗箱操作的影響。而在某種意義上講，這些問題為縣政府以后的敗訴乃至賠償埋下了禍根。

四、遵循程序、依法定規，全面提高縣政府規范性文件的質量

（一）遵循上位立法，確保實體合法

縣政府規范性文件作為縣政府依法履行職能、有效實施行政管理的一種依據，必須嚴格遵守上位法的規定，不能違背法律、法規、規章及上級政府規范性文件的規定。對于沒有制定而實踐急需的規范性文件，也要按照建設法治政府的要求，依據法律的基本精神和原則，在縣政府的法定職權范圍內制作。縣政府不能在文件中規定影響公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務的內容，尤其是違法設定行政許可、處罰、行政事業性收費、行政強制措施等。

（二）堅持程序法治，確保程序合法

根據程序法治的基本精神和理念，適應國家治理體系和治理能力之現代化之客觀需要，根據黨的十九大報告精神、《中共中央全面推進依法治國若干重大問題的決定》以及《國務院關于全面推進依法行政的決定》、《全面推進依法行政實施綱要》和《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》的關于法治政府建設的基本規定，縣政府制定規范性文件應遵循必要的程序規則，以有效的程序規則遏制規范性文件制定過程的隨意性問題。筆者以為縣政府規范性文件在制定過程中應遵循如下基本流程：計劃先行、充分調研、傾聽意見、民主決定、公開發布。

首先，要有科學的計劃。現代縣域治理，應該主要是依靠制度的治理。而在制度化治理中，通過制發規范性文件進行治理既是對上位法的執行，更是一種制度創新。當然，制度的創新更應該是一個理性思考的過程，應該有一個全縣域層面的通盤考慮，應該有計劃、不盲目。然后要做深入調研。缺乏調研或者不搞調研是縣政府在制定規范性文件中的通病。為此，在縣政府規范性文件的制定的過程中，一定要展開全面、深入地調查研究，以保證縣政府規范性文件的科學性和合理性。其次，要全面征求意見、聽取意見。在制定縣政府規范性文件的過程中，通過征求和聽取廣大公民的意見是保證公民知情權、參與權得以實現的重要保證。同時，切實聽取公民意見也是提高縣政府規范性文件質量的重要途徑。縣政府在制定規范性文件過程中，對于直接涉及公民、法人和其他組織切身利益的重大事項，應當積極采取措施、通過不同方式傾聽、征求社會的意見和建議。只有充分聽取社會各階層的意見和建議，了解掌握行政管理相對人的觀點和態度，才能真正保證縣政府規范性文件的質量，使縣政府規范性文件具有可操作性，從而有利于縣政府規范性文件的順利執行。再次是民主決定。根據程序法治、程序民主的基本精神，縣政府規范性文件草案在審查決定環節不應僅憑領導簽字簽發，而應經過縣政府常務會或縣長辦公會的充分討論，在與會代表多數成員同意后方能通過。最后是依法公開發布。關于縣政府規范性文件的發布，法律層面顯然沒有規定，有些地方性法規或者地方政府規章雖然有規定，但是規定的很籠統，并沒有作出明確而具體的要求。筆者以為，縣政府規范性文件應在審查通過后及時在縣政府政務信息網、縣電視臺和廣播電臺、上一級市報予以公布。此處要強調的是對上述發布渠道也應以規范性文件的形式固定下來，以易于行政相對人了解并遵守。

注釋：

本文所涉縣政府包括縣政府、區政府及市（縣級）政府。

參考文獻：

[1]葉必豐、周佑勇.行政規范研究.法律出版社.2002.

[2]黃金榮.“規范性文件”的法律界定及效力.法學.2014（7）.