淺析企業(yè)參與城市一級土地開發(fā)的政策風(fēng)險(xiǎn)

程芝元

【摘要】隨著中國房地產(chǎn)的快速發(fā)展，特別是近十年來，從單一型二級房地產(chǎn)開發(fā)逐步過渡到綜合型城市片區(qū)開發(fā)；綜合型城市片區(qū)開發(fā)從單一的地方政府平臺公司運(yùn)作逐步過渡到社會(huì)企業(yè)參與城市一級土地開發(fā)。企業(yè)在城市一級土地開發(fā)中取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同時(shí)，因一級土地開發(fā)的法律法規(guī)和政策的不健全，一級土地開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)行遇到了不同程度的困難，也面臨著一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。本文通過對一級土地開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識，主要是政策風(fēng)險(xiǎn)的分析，尋求應(yīng)對政策風(fēng)險(xiǎn)的防范措施，為企業(yè)參與一級土地開發(fā)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范起到拋磚引玉的作用。

【關(guān)鍵詞】一級土地；開發(fā)；政策；風(fēng)險(xiǎn)

一、一級土地開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)參與城市一級土地開發(fā)面臨著大量的投資風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)很多，主要有四大風(fēng)險(xiǎn)：政府信用風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。政府信用風(fēng)險(xiǎn)主要指政府在項(xiàng)目投資合同簽訂、項(xiàng)目運(yùn)行過程中，政府換屆或人事調(diào)整導(dǎo)致政府執(zhí)行合同不到位、甚至違背合同的風(fēng)險(xiǎn)。政策風(fēng)險(xiǎn)主要指因國家有關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)、土地開發(fā)的法律法規(guī)政策變化，以及地方各級政府的土地開發(fā)政策變化所帶來企業(yè)參與一級土地開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。市場風(fēng)險(xiǎn)主要指國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的變化對二級房地產(chǎn)市場的影響，從而傳導(dǎo)到一級土地市場的風(fēng)險(xiǎn)。管理風(fēng)險(xiǎn)主要是指企業(yè)參與一級土地開發(fā)流程的復(fù)雜性和需要協(xié)調(diào)的關(guān)系紛繁復(fù)雜，導(dǎo)致項(xiàng)目在策劃定位、規(guī)劃設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)招商、征地拆遷、工程建設(shè)管理等環(huán)節(jié)中的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)；一級土地開發(fā)要求經(jīng)營管理人員須具備較高的城市運(yùn)營素質(zhì)、資源整合能力和綜合協(xié)調(diào)能力，稍有運(yùn)行偏差即可能帶來項(xiàng)目的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。正是這些風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致了企業(yè)參與的一級土地開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)行遇到了不同程度的困難。

政府信用風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)參與一級土地開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)，政策風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)參與一級土地開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)難點(diǎn)，市場風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)參與一級土地開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)根本點(diǎn)，管理風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)參與一級土地開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)。項(xiàng)目運(yùn)作面臨的四大風(fēng)險(xiǎn)不是單一的，有時(shí)候是交織在一起的，相互關(guān)聯(lián)，如國家對房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策，既是政策風(fēng)險(xiǎn)，也必將帶來市場風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)影響到政府信用風(fēng)險(xiǎn)。綜合比較企業(yè)參與一級土地開發(fā)面臨的四大風(fēng)險(xiǎn)，一級土地開發(fā)的政策風(fēng)險(xiǎn)最不可控，可能會(huì)觸及政治風(fēng)險(xiǎn)和法律紅線，在很大程度上是影響企業(yè)參與一級土地開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)作成敗的決定因素，是企業(yè)參與一級土地開發(fā)須重點(diǎn)研究和重點(diǎn)應(yīng)對的。

二、一級土地開發(fā)的政策風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)一級土地開發(fā)的特點(diǎn)，結(jié)合一級土地開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)作流程的實(shí)際，一級土地開發(fā)主要在城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、征地補(bǔ)償、土地上市收益分配等環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)政策風(fēng)險(xiǎn)，影響項(xiàng)目的推進(jìn)。

（一）城市規(guī)劃的政策風(fēng)險(xiǎn)

城市規(guī)劃是城市一級土地開發(fā)核心價(jià)值的體現(xiàn)。我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃法和地方城市規(guī)劃管理的規(guī)定和流程是規(guī)范的、明確的，多為程序性規(guī)范，但在城市規(guī)劃的實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面沒深入規(guī)定。主要是因?yàn)槌鞘幸?guī)劃具有很高的科學(xué)性、合理性和技術(shù)含量，涉及先進(jìn)的規(guī)劃理念、城市定位、城市價(jià)值、城市發(fā)展方向等元素，既要考慮一定的前瞻性，又要考慮可操作性。城市規(guī)劃的政策風(fēng)險(xiǎn)主要是指沒經(jīng)過策劃研究或策劃研究不夠草率形成城市規(guī)劃，以及經(jīng)過深入科學(xué)策劃研究，借鑒了先進(jìn)規(guī)劃理念形成方案后隨意調(diào)整，這將必然大大降低項(xiàng)目的城市價(jià)值。

（二）土地利用規(guī)劃的政策風(fēng)險(xiǎn)

有了科學(xué)合理的城市規(guī)劃，土地利用規(guī)劃力求盡可能實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的意圖。符合土地利用規(guī)劃，取得土地建設(shè)指標(biāo)是一級開發(fā)的前提條件。土地利用規(guī)劃涉及國家土地綜合利用、統(tǒng)籌合理利用，影響國家的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城市發(fā)展方向、以及環(huán)境治理等。土地利用規(guī)劃的政策風(fēng)險(xiǎn)主要指形成的城市規(guī)劃方案是否符合國家土地利用規(guī)劃，因國家土地建設(shè)指標(biāo)的有限性，一般狀況是先行城市規(guī)劃，在項(xiàng)目推進(jìn)中逐步爭取土地建設(shè)指標(biāo)；如項(xiàng)目土地規(guī)劃推進(jìn)無法取得土地建設(shè)指標(biāo)，必將導(dǎo)致土地?zé)o法進(jìn)行城市建設(shè)或城市建設(shè)違法，我國各地因此違法用地被處罰的案例不計(jì)其數(shù)。

（三）征地補(bǔ)償?shù)恼唢L(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目符合了城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，取得了土地建設(shè)指標(biāo)方可合法進(jìn)行征地補(bǔ)償、舊城改造和拆遷安置。我國對于征地補(bǔ)償有土地管理法和土地管理法實(shí)施細(xì)則，以及地方政府的征地程序及標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，在程序上和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上均有較為嚴(yán)格的規(guī)定，是公開的和公平的，也是相當(dāng)完善的。但是在具體實(shí)施過程中，因?yàn)橐患壨恋亻_發(fā)的規(guī)模較大、周期較長，一般是分期分塊推進(jìn)，跨年度跨區(qū)域，各區(qū)域的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有差異；以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又是在逐年提高的，涉及到被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活，被征地農(nóng)民又有較高的期望值；加上媒體斷章取義的誤導(dǎo)宣傳，也給一級土地開發(fā)帶來了政策風(fēng)險(xiǎn)。如2014年媒體就捕風(fēng)捉影的宣傳國家將征地標(biāo)準(zhǔn)提高十倍，鬧得全國沸沸揚(yáng)揚(yáng)，嚴(yán)重影響了正常征地補(bǔ)償工作的推進(jìn)。

（四）土地收益分配的政策風(fēng)險(xiǎn)

全國各地有相當(dāng)一部分省城市頒布了企業(yè)參與城市一級土地開發(fā)取得土地收益回報(bào)的規(guī)定、辦法，因土地價(jià)值上升土地收益大大超過預(yù)期，或其它原因，在項(xiàng)目推進(jìn)中，或多或少會(huì)面臨更高一級政府出臺政策影響原政企合作一級土地開發(fā)項(xiàng)目土地收益分成約定，主要的政策風(fēng)險(xiǎn)是有的取消土地收益分成，有的限定土地收益分成的額度，有的改變土地收益分配為固定投資回報(bào)等。

三、一級土地開發(fā)政策風(fēng)險(xiǎn)防范措施

針對一級土地開發(fā)政策風(fēng)險(xiǎn)的多樣性，以及政策風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)時(shí)間的不確定性的特點(diǎn)，主要從如下幾方面加強(qiáng)防范和應(yīng)對：

（一）增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識，加強(qiáng)學(xué)習(xí)一級土地開發(fā)相關(guān)知識，提高應(yīng)對政策風(fēng)險(xiǎn)的能力

防范和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的最好辦法是認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)、了解風(fēng)險(xiǎn)，從而重視風(fēng)險(xiǎn)，自覺想辦法去化解風(fēng)險(xiǎn)。一級土地開發(fā)程序復(fù)雜，影響面廣，一級土地開發(fā)是二級房地產(chǎn)開發(fā)的上游新興產(chǎn)業(yè)，從事一級土地開發(fā)的經(jīng)營管理人員不僅要具備專業(yè)的一級土地土地開發(fā)知識，熟悉一級土地開發(fā)相關(guān)的法律法規(guī)和政策，而且要掌握相當(dāng)程度的二級房產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)知識，具有將一級土地開發(fā)中的“土地”產(chǎn)品打造為二級房地產(chǎn)商搶手“商品”的能力和水平，同時(shí)也是今后的購房業(yè)主帶來城市化的幸福生活方式。了解了一級土地開發(fā)流程，掌握了一級土地開發(fā)的政策風(fēng)險(xiǎn)，才能在一級土地開發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)預(yù)先防范風(fēng)險(xiǎn)，從而推動(dòng)一級土地開發(fā)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（二）項(xiàng)目運(yùn)作模式，采用項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃、分塊實(shí)施、滾動(dòng)開發(fā)，防范城市規(guī)劃的政策風(fēng)險(xiǎn)

政府在一級土地開發(fā)項(xiàng)目推動(dòng)上要么為規(guī)避個(gè)人職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)消極推進(jìn)；要么有投資沖動(dòng)，在法定手續(xù)不具備的情況下仍冒進(jìn)推進(jìn)。一級土地開發(fā)規(guī)模一般比較大，周期也比較長，項(xiàng)目在科學(xué)合理的策劃定位基礎(chǔ)上形成項(xiàng)目規(guī)劃后方可啟動(dòng)。企業(yè)參與一級土地開發(fā)切勿好大喜功，貪大求全，急功近利，不能受政府投資沖動(dòng)的影響，最好根據(jù)項(xiàng)目所在區(qū)域城市二級房產(chǎn)開發(fā)的市場容量分塊實(shí)施，加強(qiáng)計(jì)劃性，保證投資和資金回收處于良性狀態(tài)，分塊核算，穩(wěn)步推進(jìn)，把握好投資節(jié)奏。滾動(dòng)開發(fā)、板塊推進(jìn)不僅可以形成片區(qū)規(guī)模，配置市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施，而更重要的是避免在實(shí)施過程中減少因規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致的投資閑置，避免投資浪費(fèi)，降低一級土地開發(fā)成本，快速形成現(xiàn)金流，提高投資效益和效率。

（三）項(xiàng)目收益上，盡量多元化和分散化，盡早將收益固定和取得，及時(shí)清結(jié)，防范土地收益分配的政策風(fēng)險(xiǎn)

在一級土地開發(fā)中，企業(yè)參與一級土地開發(fā)取得投資收益是市場經(jīng)營行為，政府一般推崇共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。如企業(yè)在一級土地開發(fā)中共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，因?yàn)橥恋貙儆诓粍?dòng)產(chǎn)，具有不可移動(dòng)性，政府在一級土地開發(fā)中始終處于主導(dǎo)和主動(dòng)地位，當(dāng)項(xiàng)目虧損了，企業(yè)必須分擔(dān)虧損；當(dāng)項(xiàng)目產(chǎn)生少量收益，企業(yè)一般可以獲得；但是項(xiàng)目土地一旦產(chǎn)生收益很大時(shí)，企業(yè)要取得就相當(dāng)難了。一方面是因?yàn)槭找娓吡耍Ц犊赡軐磔^高的政治風(fēng)險(xiǎn)，另一方面支付收益高金額大了，政府支付涉及的環(huán)節(jié)較多，難免在某些支付環(huán)節(jié)上可能會(huì)設(shè)置障礙的，消極或積極對抗。

因此，在設(shè)置一級土地開發(fā)項(xiàng)目投資收益的方式上，堅(jiān)決避免單一化，盡量分散，積少成多，及時(shí)清結(jié)。可以將單一的土地收益比例分成轉(zhuǎn)化為投資基本回報(bào)加土地凈收益分成相結(jié)合，投資基本回報(bào)一般可以達(dá)到年投資額的12%-15%，土地凈收益分成可設(shè)置梯度遞減、收益封頂。還可以將有些土地分成收益轉(zhuǎn)化為政府一級開發(fā)成本：如設(shè)立一級開發(fā)項(xiàng)目管理費(fèi)，一般可以取到投資額的2%-3%；設(shè)立項(xiàng)目前期規(guī)劃策劃費(fèi)，一般可以取到投資額的1%%2%；設(shè)立項(xiàng)目招商推廣費(fèi)，一般可以取到土地成交額的1%-2%；設(shè)立工程建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主管理工作經(jīng)費(fèi)，一般可以取到工程投資額的2%-5%。另外，還可以在二級開發(fā)上以較優(yōu)惠的條件參與二級房產(chǎn)開發(fā)，同樣可以實(shí)現(xiàn)收益。

（四）合同主體方面，投資合同直接與政府簽訂，并通過人大決議，保證項(xiàng)目投資的合法性

企業(yè)參與一級土地開發(fā)，在法律關(guān)系上應(yīng)該屬于平等的民事法律關(guān)系，投資主合同一定要與當(dāng)?shù)卣炗?，避免政府以其平臺公司簽訂、政府擔(dān)保無效難以追償。鑒于政府這一公權(quán)力主體的特殊性，為提高一級土地開發(fā)投資合同的效力性，投資合同一定要由當(dāng)?shù)赝壍胤饺舜罅⒎C(jī)構(gòu)審議通過或上一級政府批準(zhǔn)，不僅可以保證項(xiàng)目投資的合法性，降低一級土地開發(fā)因法律法規(guī)不完善、不健全的政策法律風(fēng)險(xiǎn)，而且可以在一旦政府違約，可以通過更高層政府協(xié)調(diào)，或輿論媒體的壓力來實(shí)現(xiàn)一級土地開發(fā)投資收益，保證投資安全。

（五）合同內(nèi)容方面，要形成退出機(jī)制，將爭取到的有利合同條件書面化

在投資合同內(nèi)容方面，大多數(shù)的政府都希望在合同內(nèi)容方面趨向于簡單化和模糊化，只要企業(yè)一旦投入資金，為其后期可能執(zhí)行合同違約留下推脫逃責(zé)的空間。作為投資參與一級土地開發(fā)企業(yè)，一定要將投資合同中涉及項(xiàng)目投資的計(jì)劃性、收益取得條款、工程建設(shè)業(yè)主管理?xiàng)l款、政府違約條款、爭議解決方式（一般要放到項(xiàng)目所在的省外仲裁或訴訟）等有利于于企業(yè)的條款，盡可能的詳細(xì)、明確、書面化，便于后期的合同執(zhí)行，盡可能杜絕政府履行合同違約推脫逃責(zé)的空間。更為重要的是在投資合同中一定要設(shè)置企業(yè)無條件退出機(jī)制，寧可將投資違約收益大大降低，也要保證投資本金的安全；因?yàn)樵谝患壨恋亻_發(fā)中，企業(yè)多數(shù)是處于被動(dòng)地位，市場經(jīng)濟(jì)不同情弱者；企業(yè)一旦投資，政府多數(shù)是處于優(yōu)勢地位，按合同約定產(chǎn)生再高的收益企業(yè)也不要期望完全實(shí)現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)支持強(qiáng)者。

（六）合同履行方面，加強(qiáng)溝通，換位思考，與政府形成良好的對接推進(jìn)機(jī)制，爭取充足的土地建設(shè)指標(biāo)，防范土地利用規(guī)劃的政策風(fēng)險(xiǎn)

盡管土地一級土地開發(fā)涉及面廣，需要協(xié)調(diào)的關(guān)系復(fù)雜，但只要抓住一級土地開發(fā)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，主要在營銷推廣、產(chǎn)業(yè)招商、征地拆遷、工程建設(shè)等方面將一級土地開發(fā)運(yùn)行程序扭轉(zhuǎn)到規(guī)范的對接機(jī)制上，就會(huì)順暢很多。土地建設(shè)指標(biāo)為一級土地開發(fā)的前提條件，需要在年度計(jì)劃中列為政府啟動(dòng)板塊的首要工作；土地建設(shè)指標(biāo)的有限性導(dǎo)致政府在取得土地建設(shè)指標(biāo)方面也是相當(dāng)困難的，如有條件，企業(yè)可以和政府一道向上級主管部門或積極尋求其它如購買或置換等方式爭取土地建設(shè)指標(biāo)。

（七）嚴(yán)格征地補(bǔ)償程序，公開透明征地，嘗試征地補(bǔ)償新思路，防范征地補(bǔ)償政策風(fēng)險(xiǎn)

除按照國家有關(guān)征收土地的規(guī)定，按照規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償程序公開、公正、公平進(jìn)行征地工作外，采取按照板塊推進(jìn)計(jì)劃，在一個(gè)年度內(nèi)完成一個(gè)板塊的征地工作，預(yù)防跨年度征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變化帶來的工作難度。為進(jìn)一步降低征地工作的難度，實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民與社會(huì)同步發(fā)展，可以嘗試讓農(nóng)民設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織，將被征地農(nóng)民的補(bǔ)償款全部或部分折算成股份，人股投資到一級土地開發(fā)項(xiàng)目中，享有投資股權(quán)和投資收益的權(quán)利，在土地出讓和產(chǎn)業(yè)招商項(xiàng)目中享有收益，或?qū)⑵涔蓹?quán)收益轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，政府在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面給支持，真正嘗試實(shí)現(xiàn)黨的十八提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”的號召，以及黨的十八屆三中全會(huì)改革集體土地流轉(zhuǎn)制度落到實(shí)處，大大緩解因征地帶來的社會(huì)矛盾，降低征地補(bǔ)償?shù)恼唢L(fēng)險(xiǎn)。

（八）加強(qiáng)項(xiàng)目配套建設(shè)，加大力度招商，提高土地儲(chǔ)備量，積極應(yīng)對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的政策風(fēng)險(xiǎn)

市場經(jīng)濟(jì)有漲有跌，忽高忽低，房地產(chǎn)市場表現(xiàn)尤其明顯，應(yīng)對房地產(chǎn)調(diào)控政策風(fēng)險(xiǎn)的最好辦法是避其鋒芒。在地產(chǎn)市場低迷期間，盡量減少推出土地上市，加快征地拆遷，加強(qiáng)項(xiàng)目市政道路管網(wǎng)建設(shè)，加大主題公園、學(xué)校、體育、醫(yī)療等公共公益產(chǎn)業(yè)的招商力度，提升外部環(huán)境和地塊價(jià)值，提高土地儲(chǔ)備量；在地產(chǎn)市場向好期間，可以適度放量推出土地上市，回收資金，獲取投資收益，同時(shí)也要適度控制土地出讓價(jià)格，不宜太高，防止二級房產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)作因土地成本太高而崩盤。一級土地開發(fā)需要研究國家經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)發(fā)展大勢，掌控市場主動(dòng)，規(guī)避房地產(chǎn)調(diào)控的政策風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語

綜上所述，一級土地開發(fā)市場收益和風(fēng)險(xiǎn)并存，機(jī)遇與挑戰(zhàn)同在，只要認(rèn)真把控政策風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)在一級土地開發(fā)中一定會(huì)大有作為！