多元化投融資機制的國際經驗及啟示

杜錦偉

摘 要：長期以來，我國地方投融資主要靠地方政府主導，依靠地方融資平臺發行城投債，造成了大量或有負債，地方財政承擔了很大部分負有擔保和救助責任的債務，由此放大了系統性風險。要改變這種不可持續的地方投融資機制，就必須多渠道廣泛地引入社會資本和金融資金。學習借鑒國外成熟的地方政府投融資理論與實踐，總結其發展經驗與教訓對于科學構建我國地方政府投融資管理模式具有較強的借鑒意義。

關鍵詞：多元化 投融資機制 啟示

一、多元化投融資機制的國際經驗

政府財政撥款。政府財政撥款是政府投資資金的最直接來源。包括來自中央政府的財政資金轉移和地方政府的財政收入。財政撥款主要用于社會效益好、涉及公眾利益而經濟效益差，或者可以取得經濟效益但政府不許收費的項目。

發行政府債券或者專項建設債券。在美國等國家，發行地方政府債券是地方政府融資的一個主要途徑。發行債券一般用于項目建成后可以收費的項目，政府往往規定對這些債券的收益不收所得稅，使購買這類債券的實際收入高于購買其他債券的收入，以鼓勵公眾購買基礎設施建設債券。

銀行貸款。利用銀行貸款是國外地方政府債務融資的主要途徑，包括政策性銀行貸款、商業銀行貸款、國際性和地區性銀行貸款等。銀行貸款融資具有融資金額大、融資速度快、交易費用較低等特點，在大型基礎設施融資中，發揮著重要作用。

設立專項基金。這是很多國家籌集政府投資資金來源的一個重要方式。基金的來源包括：一是銀行機構、保險公司的強制性儲蓄及中央和地方政府及公共管理機構的各種公共基金；二是各級政府預算的一部分。

出售政府企業資產。出售政府企業資產，是政府開辟的面向市場籌措建設資金的新財源。為了扭轉公共基礎設施投資逐步萎縮的趨勢，產生了一系列轉讓政府企業股權和鼓勵私人投資公共基礎設施的政策。

鼓勵私人部門投資。為了緩解政府投資的不足，近年來，一些原來完全由政府投資的基礎設施項目開始鼓勵私人部門參與投資。

土地等國有資產經營收益。在英美等國，有大量的土地屬于國有，土地等國有資產經營收益也是國外地方政府融資的一個主要來源。政府經營土地的模式為：政府公共投資使城市土地升值，而政府土地經營從土地升值中獲得可觀效益，再將其用于進一步改善城市環境的公共投資，形成良性循環。

二、幾點啟示

正視地方政府的融資需求。目前，我國地方政府在提供諸如道路、環境保護等基礎設施方面的融資需求巨大，但在我國的財政制度設計上財權高度集中于中央政府，地方政府缺乏相對獨立和完整的資本性支出財力支撐體系，我國《預算法》限制了地方政府舉債的能力。面對這樣的宏觀和體制環境，應借鑒發達國家在公共項目融資方面的成功經驗，為地方政府融資開辟多元化的渠道。

大膽探索城鎮化建設項目的BOT融資新模式。為了防止出現建設過分依賴財政撥款和商業銀行貸款的問題，我們認為有必要借鑒BOT（建設-經營-轉讓）項目融資模式進行大膽探索創新，開辟城鎮化建設融資的新模式。該模式不動用政府資金，成功將風險轉移給投資企業，為民間資本參與城市基礎設施開辟了新的渠道。

積極探索試行城鎮基礎設施資產證券化的新模式。允許城投集團負責城市基礎設施建設，有選擇地針對城市改造、交通道路建設、城市污水治理等能產生現金流的基礎設施資產進行證券化，這不但可以緩解城鎮化基礎設施建設資金不足的問題，減輕財政支出，還可以支持基建單位在短期內收回項目投資，加快資金周轉。

開展城鎮化建設債券發行試點。中央代理發行地方政府債券的具體用途包括保障性安居工程，農村民生和農村基礎設施，醫療衛生，教育文化等社會事業基礎設施，城鎮生態建設工程，地震災后恢復重建以及其他涉及民生的項目建設和配套。一部分是和城市建設相關的，可以在一定程度上滿足城市基礎設施建設的資金需求。因此，政府可以開展城鎮化建設債券發行試點，讓地方債券發行逐步成為一種常態，并進一步完善地方債券的發行機制、定價機制及二級市場流通渠道等問題。

鼓勵民間資本進入公共項目建設領域。應降低民間資本進入公共建設領域的限制，進一步轉變政府職能，使政府的角色逐漸從公共項目的直接投資者轉變為公共項目的規劃者和監管者。借鑒發達國家的成功經驗，鼓勵民間資本參與公共項目投資，有效調動民間資本投資公共項目的熱情，建立公共資金和民間資金高效配合的體制。

發揮窗口指導作用，正向激勵金融支持城鎮化建設。人民銀行要擴大貼息貸款政策范圍，對城鎮化建設薄弱環節給予貼息貸款支持；發揮窗口指導作用，引導金融機構把更多的資金投向中小城市建設。各金融機構要根據自身業務特點，積極探索并找準支持城鎮化建設的切入點，支持城鎮化持續發展。