精準施策視角下的精準扶貧對象篩選

曹原豪

【摘 要】當前中國經濟社會進入新常態，為了加快落實國家“精準扶貧”政策，解決精準扶貧中對象識別篩選的問題，本文綜合運用理論分析與實證分析相結合，對國內外貧困的概念和識別標準進行了梳理，對我國現行扶貧政策進行了匯總和整理，并指出了目前精準識別所面臨的數據和識別方法上的現狀和困難，最后提出了如整合統計數據、建立多維識別體系等針對這些問題的精準施策的相關政策建議。

【關鍵詞】精準扶貧；精準識別；精準施策

一、國內外研究文獻綜述

在較長時期，許多經濟學家根據收入和支出確定了貧困線。由于收入波動較大，大多數學者更愿意使用支出。在衡量貧困程度時，一群學者一貫堅持收入-支出貧困標準，因此沒有必要構建多維貧困指數。但是，實際上很多市場是不完善的或者根本不存在的，而由于公共產品需求的異質性和私人信息等原因，很難找到合理的定價機制，因此，多維貧困的概念被提出。1990年，聯合國開發計劃署（UNDP）創建了人類貧困指數。2007年，牛津貧困與人類發展中心（OPHI）的研究人員Alkire和Foster從多維角度確定和匯總了貧困，給出了多維貧困度量的一般模型，后人稱之為A-F模型。A-F方法是最經典的貧困計算方法之一，在國外和我國貧困識別文獻中都有大量的運用。多維貧困測量方法有多種，如生產效率分析中使用距離函數的效率方法，主成分分析和多重對應分析等統計分析方法。統計分析在構建潛在變量如生存力的權重和度量方面具有一定的優勢，但這些建設性的新的指數性解釋力是有限的，更適合于個體間貧困水平的相互比較。

二、國內現行扶貧政策

（一）精準扶貧的概念

2013年11月，習近平總書記在湘西考察時首次提出了“精準扶貧”，指出“扶貧要實事求是，因地制宜”。2015年1月，習總書記在云南考察，他再次強調要準確幫助窮人，準確擺脫貧困，讓窮人真正受益。“精準扶貧”的內涵是指通過有效識別貧困家庭和人口來提供有針對性的援助。讓真正的貧困家庭實現扶貧，落實科學有效的貧困家庭管理。精準扶貧的最終目的是通過精確瞄準貧困人口投放扶貧資源，不僅從數字上減少貧困人口，更是要使貧困人口產生內生動力，穩定脫離貧困狀態。

（二）精準識別政策

2011年發布的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》將六盤山區、秦巴山區等共14個片區劃為主要扶貧戰場。總體來看：14個片區的集中連片特征突出，多位于我國的高原地區、山地丘陵區。2015年與中央簽訂脫貧攻堅責任書的22個省區大多出臺了“1+N”精準脫貧系列文件，即一個全面推進脫貧攻堅的文件，加上若干個配套文件。在這些系列政策的引導下，各省區結合具體的扶貧開發實踐先后探索出具有地方特色的精準識別方法，并形成了相應的工作機制。

三、精準識別面臨的問題

（一）人口統計數據不精準

人口頻繁流動、統計數據停滯等問題主要體現在人口數據與實際人口不一致。以人群為基礎的數據不準確將給準確識別帶來巨大挑戰。如果在早期家庭訪問過程中無法準確把握家庭的實際人口數據，那么在推行扶貧的后期階段就會面臨很多問題。例如，在異地扶貧的總體實施中，補貼資金按戶數計算。但是，各部門提供的人口信息和實際人口信息存在一定程度的不準確。如果無法準確計算出家庭的實際人口信息，那么在考慮補貼時將會陷入困境

（二）識別方法不健全

目前，中國已基于收入貧困線建立了貧困識別系統，但據調查，絕大部分收入貧困線標準僅在省級扶貧部門層面。縣（區）以下的大部分單位仍然根據自身發展情況制定一套標準，實施過程中會出現或多或少的問題。例如，在一些地方，貧困家庭的識別采用的是參加勞動的標準體系，具體為：家庭教育程度低，無法參加勞動；在學前教育或義務教育中有兩個以上的孩子。對這一識別標準的分析表明，它只能用于特定地區或某些條件下。

（三）貧困程度難以判定

很多指標僅通過“是”與“否”、“0”與“1”來進行判斷，這給貧困程度的判定帶來了很大的限制。雖然一些地區嚴格按照上級規定，采取收入貧困線標準進行貧困戶識別，也能按照規定的操作規程確定扶貧對象，但對于家庭人均收入接近規定標準的家庭，如何識別已成為相關地區最大矛盾。同時，多維貧困指標構建的關鍵在于權重的確定。在計算多維貧困指數時，各指標權重的確定相當重要。在多維貧困指標的分析中，權重調整會大大影響指標的比重。在近期關于構建多維指數的文獻中，各項指標的權重已成為當務之急。

四、精準施策政策建議

（一）建立多維貧困識別體系

對于扶貧對象篩選，不論是對于定性的分析和定量的分析方法，最為重要的是“貧困維度的選擇”，而且這在精準扶貧的概念基礎下尤為重要。指標不僅要能客觀反映特定國家或地區的多維貧困狀況，還要是能便于相互間比較的通用指標，與此同時，各項指標之間不能有明顯的相關性。著名的人類發展指數由三個維度組成：人均國內生產總值，預期壽命和教育水平。在多維貧困的維度選擇中，除了最基本的收入或支出之外，通常還要考慮住房，教育，健康和環境。在現代文明社會中，就業、人身安全和心理等主觀利益也是人們的考慮因素。因此，精準識別首先要做到的是建立起科學合理、行之有效的特定區域貧困指標。

（二）因地制宜，確立指標權重

對于權重的設定，按照精準扶貧的定義和內涵，各項指標針對不同的地區也要有不同的占比，對于比例的確定可以通過參與式評估、頻率分析法進行測度，參與式評估法需要通過兩步來確定指標體系，第一步是通過相關文獻以及以往對貧困的研究經驗，結合當地情況來確定指標體系。此外，村級貧困識別指標應更多地關注社會福利、公共服務等方面的信息；同時自然環境方面的指標對貧困的影響顯著，在村級貧困識別與測量中應該給予充分地重視。第二步就是參與式村級貧困識別與測量應該體現參與式這一過程，應把縣級、鄉級和村級的官員集中，確定出哪些指標是該村影響其扶貧開發最關鍵的和最敏感的指標，按照不同職位不同權重的方式進行投票表決，最后確定出該村級貧困識別與測量的指標體系、權重模型。i

注釋：

i 錢樂毅.基于GIS的多尺度多維貧困識別[D].北京：首都師范大學.