我國農村土地管理問題及對策

摘 要 發展農村新產業新業態、推進農村一二三產業融合發展，是農業供給側結構性改革的重要內容，是培育農業農村發展新動能的突出亮點。這為農業規劃了一種全新的發展方向，有利于加快其現代化進程，縮短城鄉差距。但我國現階段實行的土地制度，尤其是土地管理制度存在著一些缺陷，減緩了農村進行“三產融合”的速率。基于此，為完善土地管理制度，本文從“三產融合”對土地管理的促進作用入手，提出調整土地具體權屬、深化土地產權改革、發展適度規模經營等切實可行的管理對策。

關鍵詞 “三產融合” 土地管理 土地產權 規模經營

作者簡介：陳旻賢，河南工業大學經濟貿易學院碩士研究生，研究方向：農村與區域發展。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.086

長期以來，黨中央一直高度重視“三農”問題。從2004年開始，中央一號文件連續十五次開始涉及“三農”，致力于深化農村經濟體制改革，保障農民合法權益。中央多年以來領導的改革運動，在絕大部分農村都取得一定成效，有利于促進我國社會主義新農村建設。然而依舊存在少數農村經濟發展水平低下、農民生活水平低的問題，農業生產為農民所帶來的收益實際上微乎其微，這是因為農村生產經營方式還未從過往的粗放型農業轉變為現階段所提倡的集約型農業。基于此，黨中央在2018年一號文件上直接提出要大力開發農業多種功能，構建農村一二三產業融合體系，這對解決困擾我國多年的農業土地管理問題大有裨益。因此，應當充分了解“三產融合”對土地管理的重要性。從農業的發展形式來看，我國現階段實施的農村土地制度還是以家庭聯產承包制為主，極大限制了土地經營規模化的流程，對于促進農村“三產融合”并無益處。所以，如何依據中央精神，從“三產融合”角度著眼，完善現有的土地管理框架，充分利用政府宏觀調控手段，促進農村經濟體制改革，保障農民合法權益？這也是當下政府部門及社會各界高度重視的發展難點，需要謹慎對待。

一、 “三產融合”對土地管理的促進作用

（一）調整產業結構，增加經濟效益

在我國構建的土地管理體系中，雖然切實保障農民對土地所擁有的占有、使用、收益、處分等權利，卻在不經意間弱化了其獨立性。在此背景下，絕大部分農民的生產活動都過于簡便，一般以糧食生產為主，其生計主要依賴于土地產出，失去了與其他生產行業的融合機遇，導致農村產業結構的單調性。如今，“三產融合”已逐漸成為農村地區不可忽視的一股產業變革潮流。農村開始大力推動農產品加工業、鄉村旅游業、農村創業創新等相關產業的發展，同時與農業原產業進行現代化深度融合，使得農村傳統農業逐步向觀光農業與休閑農業過渡，符合時代要求，促進產業結構調整。由于農業產業結構在新時期被賦予的時代內涵，其發展模式變得多種多樣，因此農村地區如勞動力、土地、資本、技術、信息等各種生產要素的使用效率將會大大提升。農業生產受天氣影響，若固守過往的產業結構，就會導致勞動力、工具及土地等生產要素在氣候惡劣時遭到廢置，使用效率大幅下降。如果大力推進“三產融合”，把農業生產的各個要素投入到多元化產業中，就可以發揮各類物質與非物質資源富集的獨特優勢，增加經濟效益。

（二） 綜合應用要素，建設現代農業

農村“三產融合”主張把勞動力、土地、資本、企業家才能等生產要素進行綜合應用，推動現代農業建設。基于“三產融合”趨勢，地方政府相應制定了許多產業政策，鼓勵第三方企業向農村方向進行投資，為增強農業綜合實力，打下堅實的經濟基礎。培養農業專業技術人員，利加快各項生產技術的發展速度，如生物學技術與輪耕技術等，促成農業生產的高科技水平。優先支持綠色農業發展，加大對生產過程的監督，減少對化肥、農藥、獸藥與生長調節劑的使用。利用現代化管理手段，改變過往的粗放經營模式，促進“精耕細作”，提高農產品附加值。上述產業政策符合社會發展的需要，越來越多的農產品加工業人才、農村創業創新人才、休閑農業與鄉村旅游人才等都熱衷于農村生產，善于帶動農民采用科學方法對農產品進行必要的加工與美化，大大提升了農產品的市場份額。眾多生產要素在農業生產中的綜合應用，促使其進一步產業化、市場化、專業化，朝現代農業生產模式轉變。

（三）明確農業分工，定位農民角色

農業生產力水平之所以低下，主要是因為農業分工內容不明確。農村“三產融合”為打破傳統農業分工限制，強化同工業、服務業的聯系，拓寬產業發展范圍，做出了不可磨滅的貢獻。然而在現階段，對“三產融合”促進社會生產要素流動的作用還未得到完全體現。因此應當充分發展鄉村休閑旅游產業，增加農民生產渠道，促進農村經濟發展。保障農民對自身土地的使用權及對其他土地的承包經營權，維護農民生產權益。打造互聯網數據平臺，推廣利用B2C與C2C等營銷模式，線上與線下相結合，完善農產品國內外銷售鏈條，增強農產品市場綜合競爭力，提升農民收益。并且，多種多樣的農業分工賦予了農民多重身份，例如職業農民、企業工人或個體商戶。農民的廣義概念不再單指農民，而含括了多種社會角色，這有利于提高農民的社會地位，強化農民的職業能力。

二、農村土地管理問題

（一）農用地面積小，耕作方式落后

我國政府在進行農用地分配時大多把家庭當作一個單位，以家庭人口數為土地劃分依據。如果當地土地面積小，每戶家庭所分農用地一般低于三畝，有時甚至更少。與之相反的是，如果當地土地面積大，每戶家庭有可能獲得高至八畝的農用地。有些農村地處山區，所分得的農用地大多呈塊狀分布，分散而不集中。有些農村地處平原，因為歷史上曾有把良田劃分為多塊的先例，由幾家農戶分別勞作，所以造成了較為分散的耕作形式。對比資本主義發達國家多達數百畝的大型私人農場與莊園，我國人均農用地面積無法與之匹敵。規模過小的農用地與分散化經營模式無法保證農業生產要素的多元化。對于我國面積匱乏的農用地而言，僅僅投入少量勞動力便可實現農業生產。分散化耕作不僅不能提升工作效率，而且不利于集中管理，使得農業生產舉步維艱，農民生活壓力大。農用地耕作需要農民投入自身體力，損害身體健康，雖然有些農民曾嘗試使用先進的生產工具，但是無法負擔巨額的投入成本，最后不得已放棄這個想法，從而引發農村耕作方式發展滯后的惡性怪圈。現今，農村勞動力需求巨大，先進的耕作工具如耕耘機與旋耕機等得不到有效運用，無法帶動生產效率的提升，需要投入更多生產成本，市場競爭力也相對較低，這對我國農業發展十分不利。

由此可知，如今我國農村生產規模較為分散，與“三產融合”所要求的農業適度規模經營還存在一些距離，無法形成現代化產業體系，甚至會阻礙“三產融合”趨勢的形成。

（二） 產業過于分散，土地浪費嚴重

在我國農村范圍以內，農民大多重視第一產業，其中最主要的為農業。從第一產業中農民所從事各行業的統計情況來看，極少數人參與林業與牧業生產，無法形成統一的組織框架，導致農村第一產業的組織結構過于分散。除少部分經濟富裕農村存在一些工業、服務業與農業相結合的情況，其他農村大體還是以第一產業為主，從中可以得知農村第一產業空間結構也處于分散狀態。

產業結構過于單調造成產業組織結構與空間結構的分散化，生產分工不明確，生產要素未能實現有效流動，最為嚴峻的問題是農村土地利用率過低，造成土地資源的閑置、浪費與破壞。農民缺乏足夠的種植知識，為提升農作物產量，經常在同一塊土地上反復耕種同一種農作物，利用化肥、農藥等化工產品來促使農作物增產，導致土壤板結，自然肥力衰退，耕地質量進一步降低。不適宜農作物生長的土地，如荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，未能得到有效使用，被農民閑置在一邊。少數農民為了提升經濟收益，通過非法手段，侵占農村集體土地，用以建設小產權房，這對農村土地而言是一種浪費。

（三） 產權主體模糊，補償標準缺失

現階段，我國法律還缺少對農村土地產權主體的概念界定。《土地管理法》雖然明確指出農村集體土地所有權屬于村集體經濟組織，但土地所有權主體是一個相當模棱兩可的概念，尚未得到有效摸索，只是一種抽象的法律人格。具體到社會生產過程，農村集體土地所有權實際上歸屬于村委會。所以，村干部實際上享有處分土地的權利，極易出現以權謀私、貪污腐敗等問題。最近幾年，外來企業在農村進行房地產開發投資項目時經常出現一些狀況，即村干部為獲取經濟利益直接與企業簽訂非法合同，賤賣集體土地。農村集體土地產權主體過于模糊導致了管理工作的不到位，有時還會引發不必要的糾紛。少數農民霸占優質良田，輕易改變土地使用方向，妨礙農業的健康發展。并且，《國有土地上房屋征收與補償條例》只規定了保障房屋所有權主體的合法權益，尚未對賠償條款進行完善，具有較大的實施難度，監督作用不到位，極易出現強征賤賣的現象，導致土地兼并問題，不利于農村社會的和諧發展。

隨著新時代的發展，我國開始大力推進“三產融合”，鼓勵農民打造產業亮點，促進了農產品加工業與休閑農業的發展，土地流轉進行的頻率也隨之增加，這將牽涉到許多農民自身的利益。農村土地產權主體的不確定性阻礙了“三產融合”與土地的有效管理，導致其實施過程中遇到層層險阻。如若實施不當，容易引發農民的抵觸心理，獲取土地開發權利的難度將進一步增大，“三產融合”的功效也顯得微乎其微。

三、農村土地管理對策

（一）調整土地具體權屬

各類土地的具體權屬雖然在《土地管理法》中早已有明確界定，但需做進一步調整，其中主要包括了農村“土地確權”，這是制定土地管理對策、完善土地管理框架最為重要的一部分。為切實推行各項政策，需要徹底查清農村宅基地、公益性公共設施用地與經營性用地的權屬、界址、面積與用途，才能真正實現對土地的合理利用。第一，對農村宅基地四至范圍進行界定。這些年，盡管村集體有自發組織農民對宅基地進行了些許測量，然而范圍有限，進展遲緩，有時數據甚至存在錯誤。鄉鎮政府與村委會應當盡職盡責，派出專業人員指導農民正確測量宅基地面積，及時上交數據；第二，把握農民自有的具體種植面積。現今，出于經濟需求，大部分農民熱衷于自行進行土地流轉交易。因此，農民所掌握的種植面積較先前有了一些改變，造成種糧大戶與無地農民并存的現象；第三，保障“土地確權”的順利實施。此項工作的實施難度較前兩項高，因為這牽涉到了農民、村集體組織、村委會、鄉鎮政府等多方利益，可以想象在未來的工作流程會遭到許多人為因素的阻撓。為防范此類現象，有關部門要組成相關領導小組，對農村土地產權歸屬主體重新進行整理歸檔，以確保“土地確權”工作平穩進行。

（二） 深化土地產權制度改革

黨的十九大報告明確指出，要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，最為關鍵的一點就是要保證農民對集體土地所享有的權益能夠得到有效保護。基于此，為順應時代要求，應建立農村新型經濟合作社，實行股份合作制，吸引農民投資入股，盡可能強化農民自身擁有經營承包權的優勢，促使其利益最大化。將集體土地按份向農民進行分配，并通過民主選舉推出管理人員，對集體土地進行有效監控，防止土地財產的意外流失。類似于股份有限公司管理制度，一旦發生重大事項，合作社必須及時召開股東大會，由新老股東共同決議并簽字。頒布相關規章制度，提升農民法律意識，使合作社做到規范化運營，同時在社內建立監督管理機制。積極發揮鄉鎮政府的法制指導作用，督促社內成員依法行事，維護村社和諧。并且，村務監督委員會要依法履行自身職責，加強對農村合作社的監督，披露違規之處，情節嚴重者要受到法律制裁。推廣定期考核制度，提升工作效率。

（三）發展適度規模經營

發展多種形式適度規模經營，能夠改進先前農業生產投入高昂、生產效率低下的情形，這與過于零散的土地經營模式有關，需要鄉鎮政府及時對此進行修正。第一，制定相關惠農政策，例如貸款零利率、降稅減負等，給予種植專業戶一定扶持力度。第二，鼓勵外商投資，引導高新技術、無污染企業進入農村，加大對工業產業的財政投入，提升工業產品質量，真正實現工業反哺農業。第三，建設農業綜合服務中心，推廣農業新技術，加強農技服務，實時解答農民問題，更好提升農民的生產素質。

在進行上述工作環節過程中，要加快構建土地有形市場，促使土地實現規范化交易。在“同權同價”入市原則基礎上，提倡農民積極進入法定土地交易平臺，減少時間成本，降低違法風險。在進行土地交易的過程中，堅持公平合理、等價有償原則，引導土地流轉有序進行。在保持原有經營模式穩定的前提下，優先選擇土地托管、土地入股、代耕代種、聯耕聯種等新型模式，推進適度規模經營。尤其是遠距離交易問題需要特別關注，此類問題極大減緩了農村土地交易的時效性。政府可以做通思想工作，帶動鄰近村落進行土地流轉，不僅能促進不同農村地域關系趨于融洽，也能使農村有限的土地資源得到有效利用。

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