中國邊疆治理

劉阿敏

【摘 要】邊疆地區是中國領土的一部分。由于邊疆獨特的地理位置，從近現代民族國家產生、發展以來，邊疆地區作為國家與外界聯系、開放的通道與窗口，作為國家戰略的邊緣陣地及國際政治利益的緩沖地帶備受關注。對邊疆地區進行治理，是中國公共治理的一部分。但是由于邊疆地區具有獨特的地理環境、政治面貌、多元文化、眾多民族、宗教復雜等特性，使得邊疆地區的治理工作成為中國公共治理的獨特區域。

【關鍵詞】邊疆治理；中國；公共管理；特殊區域

20世紀80年代以來，邊疆研究興起第三次研究高潮。以邊疆治理史實為依托的“邊疆史地”研究成為研究的向導。[i]在“邊疆史地”研究成果累累現實中，人們提及邊疆治理的第一反應會是中國歷代王朝實行的邊疆治理措施。而歷史學、政治學、民族學等學科學者努力構建的復雜交叉學科——邊疆學，在融匯了不同學科的概念定義后，反而難以界定“邊疆治理”的真正內涵。邊疆治理歸根結底是公共組織對邊疆地區社會事務的共同治理。邊疆學、邊疆治理研究都不應該忽視公共管理思想在邊疆地區的發展與應用。

一、文獻綜述

20世紀80年代行政改革席卷全球，新的公共管理理念產生。公共管理吸收現代管理技術，更具社會化特征而受學者追捧。學者對公共管理的內涵有著清晰的認識。陳振明在《公共管理范式的興起與特征》一文中指出，1887年威爾遜的《行政之研究》使公共管理成為獨立的一門科學。一百多年來公共管理領域發生了從公共行政到公共政策再到（新）公共管理三次研究范式的轉變。蔡立輝在《公共管理：公共性本質與功能目標的內在統一》文章中寫到公共管理的本質是公共性，公共組織對社會事務的治理體現公眾的利益與意志。

相對于公共管理領域的三種途徑探索，中國邊疆研究也經歷了三次高潮。從20世紀80年代以“邊疆史地”研究為主的邊疆治理研究碩果累累。《中國邊疆治理從書》以“中國邊疆治理”為主題，從歷史發展的角度介紹了從中國王朝國家到中華人民共和國對中國東北邊疆治理、北部邊疆治理、對新疆的治理、對西藏的治理、對西南邊疆的治理及中國邊疆治理通論等內容。著重對中國古代的邊疆政策進行梳理，以史為鑒，并本著實事求是的原則記錄近現代的中國邊疆治理政策。陳霖在《中國邊疆治理研究》一書中從行政管理的角度研究中國邊疆治理從王朝到現代的政策及理念變化。指出中國邊疆治理：族際主義與區域主義并重；族群主義與國家主義并重；梯度主義與地緣主義并重；統治主義與治理主義并重；微觀主義與宏觀主義并重。

二、公共管理的內涵

（一）公共管理的概念

公共管理是指各種公共組織為維護社會利益、滿足社會需要而開展的各種活動。政府在公共事務管理中扮演重要角色，非政府組織也是進行公共管理的一員。[ii]許多人認為“行政管理”與“公共管理”是都等意義的概念。但是狹義的行政管理是政府對自身的管理，而廣義的行政管理才是指公共組織對公共事務的處理。近些年來，為體現政府治理的公共特性，“行政管理”一詞逐漸加入“公共”概念，變為“公共行政”。[iii]學者普遍認同，廣義的“公共行政”與“公共管理”是相同的。公共行政體現出政府進行社會治理的權威性，而公共管理更多引入現代企業管理理念，在社會治理中融入管理科學。

（二）公共管理的特性

公共管理具有社會性與公共性的基本特征。在公共管理中引入現代企業管理技術，兼顧“效率”與“效果”兩大要求，在其本質上更要體現公共管理的“公共性”。“公共性”是指公共組織在處理公共事務時要維護公共與集體的利益，體現公共與集體的意志。在社會層面樹立“公平、正義”的價值觀念；在決策管理過程中保障開放與透明；管理行為具有合法性；支持公民輿論與監督的表達。

公共管理具有社會性特征。國家產生于社會的需要，社會分工、階級對立導致國家的產生。政府作為國家權力的執行機關，需要履行國家的職能，發揮自己的功能。社會發展不僅形成國家，也決定了政府的職能。政府的活力來源于其對社會的服務。新公共管理運動就是以公共社會需求為導向，政府從關注自身事務向關注社會整體發展、社會利益轉變。

三、邊疆治理的概念

從中國王朝國家開始，中央集權的王朝國家對邊疆地區采取眾多治理制度、治理措施，但是并沒有形成系統的邊疆治理概念。“守中治邊”、“守在四夷”的核心區本位思想使得邊疆地區與中國內陸核心區不在同一政治高度上。王朝國家對邊疆地區的治理處于“治”與“不治”的間接治理狀態。晚清時期，中國面臨殖民侵略、民族危亡的局面，邊疆地區受到重視。受國際政治體系、國家主權的影響，邊疆地區的政治特性凸顯。民國時期興起的“邊政學”促進了學者對邊疆治理的統一對話。受歷史發展現實及史書文獻資料的限制，中國的邊疆研究深受歷史學影響，以馬大正為代表的“邊疆史地研究”甚至直接冠名“中國邊疆學研究”。[iv]根據馬大正對邊疆的定義，邊疆具有地理、歷史、政治、經濟、文化、軍事等方面的特性。[v]

四、邊疆治理與公共管理的內在聯系

我國現行的行政體制是在官僚制下對行政區域內的公共事務進行管理的體制。中國的邊疆治理并未超越目前的行政管理體制，但是在新時代新時期，尤其是在“一帶一路”戰略的指引下，中國的邊疆治理體現出區域公共治理的治理理念。在中國，地區發展不平衡問題一直存在，“中、東、西”部地區發展水平不同，使得區域協調發展也成為中國公共治理的難題。[vi]

區域公共治理具有跨界治理、合作治理、“多中心”治理的特征vii。而邊疆治理正好具備區域治理的特性。中國陸地邊界線全長2.2萬多公里，從東北向西、南至云南地區，與14個國家接壤，有30多個跨界民族存在。[viii]邊疆地區存在跨境人口流動、跨境教育、跨境民族、跨境犯罪及毒品交易、恐怖主義等問題，均需要與周邊國家加強跨境合作治理。穩定與發展是邊疆地區公共治理的首要目標。2013年，中國提出“一帶一路”（“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”）戰略。新疆地區抓住“一帶一路”戰略與“向西開放”戰略發展機遇，努力打造“一帶一路”核心經濟區。邊疆治理是區域公共治理的一部分，在全球化的今天，公共管理不再是行政區域內部封閉解決是事情。邊疆地區獨特的地理位置，使得跨區域合作成為地區發展的必要要求。

五、邊疆治理在公共管理中的特殊性

全球化趨勢及市場經濟的發展催生了區域公共治理，而邊疆治理是區域公共治理的一部分，由于邊疆地區獨特的文化、地理區位等特性，中國的邊疆治理在公共管理中的具有特殊性。

（一）少數民族地區與邊疆地區大致重合，是中國邊疆的特點之一，也是中國公共管理在邊疆地區實施需要注意的地方。中國的少數民族幾乎都聚居在東北、內蒙古、新疆、西藏及云南地區。由于中國邊疆地區的民族特性，公共管理在邊疆地區進行的時候吸取“蘇聯解體”經驗教訓，不得不考慮邊疆地區“文化化”與“去政治化”等問題。張海洋、郝時遠等學者認同“民族區域自治制度”， 肯定制度設計的正確性與實際性。他們反對邊疆治理的民族政策淡化族群意識，而是在尊重少數民族人權、尊嚴的基礎上進行邊疆治理。[ix]在進行邊疆治理時，首先考慮到中國是個統一的多民族國家、邊疆地區是少數民族聚居地。同時，邊疆是國家主權、利益所及的邊緣區域，具有深刻的國家屬性x。邊疆治理涉及公共管理中中央與地方的利益博弈。“強中央、弱地方”是公共管理在邊疆地區必須堅持的原則。邊疆地區的戰略地位與緩沖地帶的作用是公共治理過程中不能忽視的前提。

（二）邊疆地區具有“老、少、邊、窮”的特性。由于歷史地理及自然條件的限制，邊疆地區與內陸地區、沿海地區的經濟發展水平存在顯著差異，尤以新疆、西藏、廣西地區為例區域公共管理對邊疆治理提出新的區域發展理念，對邊疆地區跨境發展、跨區域合作發展有著指導意義。進入新時代，習近平總書記在十九大報告上指出，中國的基本矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。[xi]其中的“不平衡、不充分”就是指“中、東、西”地區發展的不平衡，也包含邊疆地區發展的不充分。

（三）邊疆是復雜、交叉的復合概念。邊疆是集獨特性與多樣性于一體的地區。公共管理在邊疆地區進行時，需要考慮的影響因素比內地要多。邊疆治理作為公共治理的一部分，獨特在其越來越體現區域公共管理的理念，也獨特在邊疆地區的復雜空間與社會現實。邊疆地區在公共管理中扮演的角色不是一層不變的，“一帶一路”戰略下，西部邊疆地區從封閉的內陸變為對外開放的橋頭堡；“向西開放”戰略則是中國改革開放的全面深化。邊疆治理需要考慮邊疆地區的政治、文化、經濟、安全等問題，但是更應該體現公共管理中的公平、正義的價值觀念。邊疆地區與中國其他地區一樣，應該得到協調發展、平衡發展。穩定與發展不論在什么時期，都是邊疆治理理念的主旋律。

六、結語

邊疆治理理念反映出國家治理中的主動與被動性。邊疆治理的理念發展出于時代的需要。中國也應抓住全球化發展機遇，勇于接受挑戰，改變邊疆治理中的滯后性與保守觀念，重構邊疆治理觀念，滿足民族國家在全球化背景下的發展需要。中國邊疆治理是公共管理的特殊領域，但是邊疆治理不僅需要公共管理理念，還需要在公共管理中體現決策的科學性、專業性。中國獨特的邊疆情況不是生搬從西方舶來的公共治理思想就能得以解決的。邊疆治理需要學者深入邊疆、理論與實踐結合，形成更貼近中國實際的邊疆理論。

【參考文獻】

[i]馬大正.深化邊疆理論研究與推動中國邊疆學的構筑[J].中國邊疆史地研究，2007（01）：1-5.

[ii]王樂夫.試論公共管理的內涵演變與公共管理學的縱向學科體系[J].管理世界，2005（06）：57-63.

[iii]朱曉紅，郝英杰.公共管理與公共行政內涵的比較與爭論[J].華北電力大學學報（社會科學版），2007（04）：51-55.

[iv]孫保全，趙健杉.“邊疆治理”概念的形成與發展[J].廣西民族大學學報（哲學社會科學版），2017，39（03）：16-22.

[v]馬大正.關于中國邊疆學構筑的幾個問題[J].東北史地，2011（06）：3-11.

[vi]陳瑞蓮.論區域公共管理的制度創新[J].中山大學學報（社會科學版），2005（05）：61-67+126.

vii高建華.區域公共管理視域下地方政府職能定位及其行為選擇[J].國家行政學院學報，2012（03）：89-92.

[viii]劉稚. “一帶一路”視角下的跨界民族與邊疆治理問題研究[N]. 中國民族報，2015-11-20（008）.

[ix]郝時遠.張海洋.馬戎.構建新型民族關系郝時遠、張海洋、馬戎訪談.西北民族研究 ， 2014 （01）

x羅中樞.論邊疆的特征[J/OL].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2018（03）：1-7[2018-03-05].https：//doi.org/10.14100/j.cnki.65-1039/g4.20171218.001.

[xi]社會主義初級階段主要矛盾_百度百科.[EB/OL].https：//baike.baidu.com/item/